文：恒大研究院 任澤平 熊柴 鞠辰

　　導(dǎo)讀

　　當(dāng)前國家之間的競爭日益表現(xiàn)為城市之間，特別是具有全球影響力的世界城市之間。在中國城市化快速推進(jìn)的過程中，許多城市出現(xiàn)資源緊張、交通擁堵、環(huán)境污染等“大城市病”，嚴(yán)重制約城市競爭力提升，核心原因在于城市規(guī)劃等治理能力不足。我們對國際代表城市的規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行了梳理總結(jié)，為中國城市規(guī)劃實(shí)踐提供參考。

　　摘要

　　3.城市規(guī)劃的中國實(shí)踐。1）北京：淡化經(jīng)濟(jì)中心色彩，從單中心轉(zhuǎn)向“一核一主一副”。北京的城市定位從新中國初期政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心和工業(yè)基地逐漸轉(zhuǎn)向當(dāng)前政治、文化、國際交往和科技創(chuàng)新中心。當(dāng)前北京面臨中心區(qū)擁擠、交通擁堵、環(huán)境污染、教育醫(yī)療資源緊張等“大城市病”，同時(shí)近年“拆違打墻”致居民生活不便。主要原因在于：一是低估人口增長并以此制訂城市規(guī)劃，導(dǎo)致用地、公共服務(wù)設(shè)施等規(guī)劃不足。北京曾在1958年、1993年、2005年相繼提出1000萬、1500萬、1800萬的長期人口規(guī)模控制上限，但分別在1986年、2005年和2010年被打破。二是空間規(guī)劃布局不合理。北京是單中心城市結(jié)構(gòu)，以多層次的環(huán)形放射、軸線對稱的道路系統(tǒng)為框架，導(dǎo)致功能和人口一極集中，五環(huán)內(nèi)人口占比約48.9%，職住分離嚴(yán)重。三是交通建設(shè)明顯滯后，教育、醫(yī)療、零售網(wǎng)點(diǎn)等公共服務(wù)資源不足、且分布不平衡。四是機(jī)動(dòng)車和周邊地區(qū)生產(chǎn)排放等導(dǎo)致空氣污染嚴(yán)峻，2012年均PM2.5濃度一度達(dá)102μg/m?，2018年仍然高達(dá)51μg/m?。在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略下，北京正主要從以下3個(gè)方面著手治理：一是大力疏解非首都核心功能，從“單中心”向“一核一主一副”布局轉(zhuǎn)變；二是加強(qiáng)城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善和教育醫(yī)療等公共服務(wù)體系；三是嚴(yán)控生產(chǎn)生活排放。

　　2）上海：從工業(yè)中心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)金融中心，走向多中心網(wǎng)絡(luò)化布局。上海的城市定位從新中國初期綜合性工業(yè)基地和科學(xué)技術(shù)基地逐漸轉(zhuǎn)向當(dāng)前國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)、科技創(chuàng)新中心。上海的城市發(fā)展呈現(xiàn)圈層式擴(kuò)展和軸線延伸的特點(diǎn)，多版總規(guī)參考倫敦衛(wèi)星城建設(shè)模式，延續(xù)多中心、有機(jī)疏散的空間布局導(dǎo)向。當(dāng)前上海的城市發(fā)展面臨2個(gè)主要問題：一是由于新城產(chǎn)業(yè)和人口導(dǎo)入不足，副中心和新城發(fā)展獨(dú)立性、輔助性不夠；2015年上海市外環(huán)內(nèi)、外人口密度分別為1.71萬、0.23萬人/km?。二是土地資源的城鄉(xiāng)配置嚴(yán)重不合理；2015年上海城鎮(zhèn)和農(nóng)村人口比值高達(dá)7.1:1,但其居住用地比值僅1.3:1。上海正主要從以下3方面著手改進(jìn)：一是完善新城的綜合功能，加速形成“一主、兩軸、四翼，多廊、多核、多圈”空間結(jié)構(gòu)布局；二是實(shí)施公交優(yōu)先的戰(zhàn)略，構(gòu)建市域軌道交通網(wǎng)絡(luò)、優(yōu)化道路交通、強(qiáng)化新城與主城區(qū)快速聯(lián)系和新城對外輻射能力；三是調(diào)整城鎮(zhèn)居住用地與農(nóng)村居民點(diǎn)用地比例從2015年的1.3:1至2035年的4.4:1，合理分配土地資源，構(gòu)建緊湊型城市。

　　3）深圳：組團(tuán)式開發(fā)引導(dǎo)的創(chuàng)新活力之城，城市更新任務(wù)艱巨。深圳的城市定位從早期以工業(yè)為主導(dǎo)的綜合性經(jīng)濟(jì)特區(qū)逐漸轉(zhuǎn)向當(dāng)前中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)、社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的城市范例，并通過助推粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、建設(shè)深港科技創(chuàng)新合作區(qū)、打造前海對外開放的門戶樞紐、加速城市更新等4項(xiàng)措施加快城市改革與發(fā)展。深圳城市規(guī)劃以組團(tuán)為單位，從蛇口、羅湖、沙頭角3個(gè)據(jù)點(diǎn)逐漸發(fā)展成為當(dāng)前2個(gè)城市中心、5個(gè)副中心和8個(gè)組團(tuán)中心構(gòu)成的“三軸兩帶多中心”空間布局。組團(tuán)式規(guī)劃一方面適應(yīng)深圳高速發(fā)展，開發(fā)節(jié)奏更具彈性，靈活可控；另一方面適應(yīng)地形避免城市攤大餅式擴(kuò)張，交通成本更低。作為改革先鋒，深圳是中國土地財(cái)政先行先試者，探索建立了市場為主導(dǎo)的城市建設(shè)機(jī)制；2018年率先嘗試二次住房制度改革，商品房、保障房和公租房并舉。但深圳規(guī)劃也存在低估人口增長導(dǎo)致規(guī)劃前瞻性不足、土地資源緊張、城中村遺留問題，2014年城中村自建房占全市住房總量的48%。根據(jù)總體規(guī)劃，未來深圳將在推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大力提升城市公共服務(wù)的同時(shí)，加速城市更新。

　　4.結(jié)論與建議。1）中國應(yīng)適應(yīng)后工業(yè)化時(shí)代城市發(fā)展趨勢，全面提升城市規(guī)劃水平，加快改善城市治理。中國不少城市已基本完成產(chǎn)業(yè)人口布局，城市工作重心將從大規(guī)模建設(shè)逐漸轉(zhuǎn)向精細(xì)治理，以人民為中心著重提升城市人居環(huán)境，提升城市競爭力。2）充分尊重城市發(fā)展的市場規(guī)律，開門做規(guī)劃。一方面應(yīng)打開思路，充分尊重人口與資本流動(dòng)的市場規(guī)律，善用引導(dǎo)措施代替行政政策；另一方面，規(guī)劃編制應(yīng)完善市民參與機(jī)制，充分了解市民對城市發(fā)展的期待和需求，建設(shè)以市民為中心的宜居城市。3）促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展必須要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的平衡。政府應(yīng)嚴(yán)格環(huán)保立法與執(zhí)行，嚴(yán)格控制生產(chǎn)生活廢氣和汽車尾氣排放；引導(dǎo)鼓勵(lì)資金投入到生產(chǎn)能耗和排放優(yōu)化中，持續(xù)降低單位GDP能耗；增強(qiáng)城市彈性、建設(shè)海綿城市；增加綠地比例，提高城市自身凈化和應(yīng)對突發(fā)性災(zāi)害天氣的能力。4）人口不是導(dǎo)致大城市病的主要原因，規(guī)劃新城、發(fā)展以軌道交通為骨架的多中心城市等是提高人口承載力的有效方式。大城市病主要在于核心區(qū)功能產(chǎn)業(yè)及人口的聚集超過短期承載能力，與城市人口總量并無必然聯(lián)系。從國際經(jīng)驗(yàn)看，當(dāng)城市集聚發(fā)展到一定階段，中心區(qū)產(chǎn)業(yè)、人口有向外疏解需求，并形成兩種模式：一是倫敦的有機(jī)疏散模式，通過新城疏解核心區(qū)功能，并建設(shè)多層級城市中心確保城市服務(wù)輻射的可達(dá)性。二是東京的多中心都市圈模式，構(gòu)建多個(gè)副中心和反磁力中心，并通過發(fā)達(dá)的軌道交通連接。

　　風(fēng)險(xiǎn)提示：部分城市早期資料、數(shù)據(jù)缺失；規(guī)劃建設(shè)不及預(yù)期。

　　目錄

　　1  城市規(guī)劃的邏輯與發(fā)展脈絡(luò)

　　2  城市規(guī)劃的國際經(jīng)驗(yàn)

　　2.1 倫敦：現(xiàn)代規(guī)劃和大城市病治理先行者

　　2.2 紐約：致力成為以市民為中心、強(qiáng)大公平的世界城市

　　2.3 東京：“環(huán)線+放射線”軌道網(wǎng)絡(luò)連接的多中心城市

　　2.4 新加坡：以公共交通系統(tǒng)為骨架的高密度可持續(xù)發(fā)展城市

　　2.5 莫斯科：從單中心、工業(yè)優(yōu)先轉(zhuǎn)向多中心、商業(yè)服務(wù)型城市

　　3  城市規(guī)劃的中國實(shí)踐

　　3.1 北京：淡化經(jīng)濟(jì)中心色彩，從單中心轉(zhuǎn)向“一核一主一副”

　　3.2 上海：從工業(yè)中心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)金融中心，走向多中心網(wǎng)絡(luò)化布局

　　3.3 深圳：組團(tuán)式開發(fā)引導(dǎo)的創(chuàng)新活力之城，城市更新任務(wù)艱巨

　　4  結(jié)論與建議

　　正文

　　3. 城市規(guī)劃的中國實(shí)踐3.1 北京：淡化經(jīng)濟(jì)中心色彩，從單中心轉(zhuǎn)向“一核一主一副”北京市土地面積16410.5km?，2018年常住人口2154.2萬，其中城六區(qū)（東城、西城、海淀、朝陽、豐臺(tái)、石景山區(qū)）土地面積1381㎡，常住人口1208.8萬，人口占比超56%。北京是中國的政治、文化和國際交往中心，并攜政治中心優(yōu)勢成為了中國事實(shí)上的主要經(jīng)濟(jì)、金融中心，三產(chǎn)比重達(dá)到81%，金融、總部經(jīng)濟(jì)和科技創(chuàng)新逐漸成為三大名片。

　　北京的城市定位從新中國初期中國政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心和工業(yè)基地逐漸轉(zhuǎn)向當(dāng)前政治、文化、國際交往和科技創(chuàng)新中心。新中國成立早期，北京的發(fā)展目標(biāo)為“變消費(fèi)性城市為生產(chǎn)性城市”。1953年編制的《改建與擴(kuò)建北京市規(guī)劃草案》定位北京為全國政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心、強(qiáng)大的工業(yè)基地和科學(xué)技術(shù)中心，在舊城設(shè)中央辦公區(qū)，東北郊設(shè)工業(yè)區(qū)，西北郊聚集文教科研區(qū)，東郊設(shè)使館區(qū)。改革開放后，要求淡化北京經(jīng)濟(jì)中心職能，突出全國政治中心和文化中心地位，開始外遷重化工業(yè)。2004年后北京定位轉(zhuǎn)變?yōu)閲�家首都、世界城市、文化名城，并首次提出“宜居城市”�?014年中央明確北京定位為全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心“四個(gè)中心”，發(fā)展國際一流的和諧宜居之都。城市外遷高污染、高能耗、高排放產(chǎn)業(yè)，核心區(qū)作為政治中心和歷史文化中心，西北部中關(guān)村(000931,股吧)發(fā)展國家創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)基地，東北部通過規(guī)劃使館區(qū)及外交機(jī)構(gòu)、吸引國際組織和國際商業(yè)機(jī)構(gòu)落地等打造國際交往中心。

　　當(dāng)前北京面臨中心區(qū)擁擠、交通擁堵、環(huán)境污染、教育醫(yī)療資源緊張等“大城市病”，近年“拆違打墻”致居民生活不便。主要原因在于：一是長期低估人口增長并以此制訂城市規(guī)劃，導(dǎo)致用地規(guī)模、公共服務(wù)設(shè)施等規(guī)劃不足。北京曾在1958、1993年、2005年相繼提出1000、1500、1800萬的階段人口規(guī)�？刂粕舷蓿�但分別在1986、2005年和2010年被打破。由于在城市總體規(guī)劃中，用地規(guī)模、交通設(shè)施、配套基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施等均依據(jù)預(yù)估人口規(guī)模確定，人口目標(biāo)被突破造成交通擁堵、資源緊張等一系列問題。北京人口規(guī)模預(yù)估不準(zhǔn)的主要原因是忽視市場規(guī)律，嚴(yán)重低估人口流入。2015年北京提出2300萬的長期人口控制上限并出臺(tái)一系列人口調(diào)控措施，主要包括加強(qiáng)落戶審批，清退一般性產(chǎn)業(yè)特別是高能耗產(chǎn)業(yè)，疏解部分非核心功能，對群租房、地下空間、城鄉(xiāng)結(jié)合部等聯(lián)合執(zhí)法開展綜合整治等。

　　二是空間規(guī)劃布局不合理。北京是單中心城市結(jié)構(gòu)，以多層次的環(huán)形放射、軸線對稱的道路系統(tǒng)為框架，導(dǎo)致功能和人口一極集中，五環(huán)內(nèi)人口占比約48.9%，職住分離嚴(yán)重。新中國成立初期，建筑學(xué)家梁思成、陳占祥曾提出在舊城西側(cè)另設(shè)現(xiàn)代化新城和行政中心的方案，但被否決。北京的布局參考莫斯科單中心模式，以天安門廣場為中心，以多層次的環(huán)形放射、軸線對稱的道路系統(tǒng)為框架，形成放射狀同心圓布局。單中心結(jié)構(gòu)導(dǎo)致人口和工商活動(dòng)高度集在北京五環(huán)內(nèi)，2015年人口密度高達(dá)15774人/km?，占比超過48.9%，局部擁擠嚴(yán)重。布局不合理還導(dǎo)致北京市職住分離嚴(yán)重：就業(yè)中心相對集中在核心區(qū)，居住相對分散且相距較遠(yuǎn)，因此導(dǎo)致整體較高的交通需求和成本。根據(jù)荷蘭TomTom發(fā)布的2018全球最擁堵城市排名報(bào)告，北京位居第30名，高峰時(shí)段行駛時(shí)間約為正常值的170%。

　　三是交通建設(shè)明顯滯后，教育、醫(yī)療、零售網(wǎng)點(diǎn)等公共服務(wù)資源不足、且分布不平衡。在交通設(shè)施方面，2018年北京城六區(qū)軌道密度僅為0.03 km/km?，東京都為0.14 km/km?；道路密度僅6.88km/km?，紐約集中建設(shè)區(qū)道路密度達(dá)12.6km/km?（中規(guī)院交通所，2017），交通設(shè)施建設(shè)明顯滯后。在教育醫(yī)療方面，其一，基礎(chǔ)教育資源供應(yīng)不足、分布不均。2011、2012年北京出生人口分別為16.7、18.7萬人，而對應(yīng)的2017、2018年北京小學(xué)招生數(shù)僅為15.7、18.4萬人，出生人口為19.7、17.8萬人，基礎(chǔ)教育學(xué)位存在較大缺口。北京7成的市、區(qū)級重點(diǎn)小學(xué)集中在海淀、東城、西城、朝陽四區(qū)，而在人口占比超51%的五環(huán)外地區(qū)，優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育資源嚴(yán)重稀缺。其二，優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源高度集聚，北京有109家三級醫(yī)療機(jī)構(gòu)、54家三甲醫(yī)院和15家全國百強(qiáng)醫(yī)院，吸引了大量全國各地病人到北京就醫(yī)。同時(shí)優(yōu)質(zhì)醫(yī)院約8成集中在中心城區(qū)，加劇周邊地區(qū)交通擁擠。在零售商業(yè)配套方面，北京商業(yè)用地長期規(guī)劃不足，商服用地在城市建設(shè)用地面積中僅占比9.3%，遠(yuǎn)低于紐約、東京的27.0%、16.4%，其中市中心老舊居民區(qū)居住和商業(yè)零售規(guī)劃不平衡問題尤為突出。大量市場需求誘使“居改商”現(xiàn)象頻發(fā)，不得不采取“拆違打墻”行動(dòng)拆除違法建筑。政策的出發(fā)點(diǎn)是為了改善老城面貌，整治居住改商業(yè)、非法侵占，防范違規(guī)改造帶來的安全隱患，但一刀切式的管理讓很多接地氣的早餐鋪、便利店消失，給居民生活帶來諸多不便。

　　四是機(jī)動(dòng)車和周邊地區(qū)生產(chǎn)排放等導(dǎo)致空氣污染嚴(yán)峻，2012年年均PM2.5濃度一度達(dá)102μg/m?，2018年仍然高達(dá)51μg/m?。根據(jù)北京環(huán)境保護(hù)監(jiān)測中心統(tǒng)計(jì)，2017年北京市PM2.5主要來源中本地排放占2/3，移動(dòng)源、揚(yáng)塵源、工業(yè)源、生活面源和燃煤源分別占45%、16%、12%、12%和3%，農(nóng)業(yè)及自然源等其他約占12%。隨著高污染高能耗高排放產(chǎn)業(yè)外遷，北京市工業(yè)污染源等其他類污染減少，使得機(jī)動(dòng)車排放污染占比升高。PM2.5主要來源中另外1/3則來自區(qū)域傳輸，重污染日的區(qū)域傳輸來源占比通常超50%，其污染源多為機(jī)動(dòng)車排放、揚(yáng)塵和燃煤。

　　在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略下，北京正主要從以下3個(gè)方面著手治理：一是大力疏解非首都核心功能，從“單中心”向“一核一主一副”布局轉(zhuǎn)變。2004年北京總體規(guī)劃提出“兩軸-兩帶-多中心”的城市結(jié)構(gòu)，發(fā)展通州、亦莊、順義等11個(gè)新城。2015年中共中央政治局通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，核心是有序疏解北京非首都功能，調(diào)整京津冀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。2017年《北京城市總體規(guī)劃（2016-2035年）》進(jìn)一步要求疏解首都非核心功能，規(guī)劃“一核一主一副，兩軸多點(diǎn)一區(qū)”城市空間結(jié)構(gòu)，即一個(gè)首都核心功能區(qū)、一個(gè)中心城區(qū)、一個(gè)城市副中心，中軸線及其延長線、長安街及其延長線，多個(gè)位于平原地區(qū)的新城和一個(gè)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)。核心區(qū)和中心區(qū)發(fā)展以疏解功能、控制規(guī)模、提升品質(zhì)和生態(tài)環(huán)境為主，加強(qiáng)文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)，限制大型商辦、物流和住宅開發(fā)，并著力打造通州副中心承接中心城區(qū)功能和人口疏解。二是加強(qiáng)城市交通設(shè)施建設(shè)、完善教育醫(yī)療等公共服務(wù)體系。在交通設(shè)施建設(shè)方面，堅(jiān)持公交優(yōu)先戰(zhàn)略，鼓勵(lì)綠色出行。根據(jù)總規(guī)，一是將提升道路網(wǎng)密度，預(yù)計(jì)2020年從現(xiàn)狀6.88km/km?增至8km/km?；二是增加軌道交通和公交專用道里程，2020年軌道交通里程由現(xiàn)狀約631km提高到1000km左右、2035年不低于2500km，2020年中心城區(qū)公交專用道里程由現(xiàn)狀約741km增至1000km。目標(biāo)2020年綠色出行比例從現(xiàn)狀70%提升至75%以上，2035年不低于80%。在教育醫(yī)療方面，增加教育、醫(yī)療資源配置總量，改善分布平衡。北京將健全來京務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育保障機(jī)制；加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生資源在薄弱地區(qū)和重點(diǎn)領(lǐng)域的配置，規(guī)劃到2020年千人醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)由現(xiàn)狀5.14張?zhí)岣叩?.1張，到2035年提高到7張左右。

　　三是嚴(yán)控生產(chǎn)生活排放。北京持續(xù)推進(jìn)交通污染減排，削減包括燃煤在內(nèi)的工業(yè)污染排放總量。其一，同步治理“車、油、路”，減少機(jī)動(dòng)車排放。北京2018全年人工檢查重型柴油車216.88萬輛次，立案處罰超標(biāo)車32.53萬輛次。其二，北京基本完成對高污染、高能耗、高排放企業(yè)的疏解工作。自2014年以來，北京已經(jīng)關(guān)停2600余家印刷、鑄造、家具等行業(yè)的污染企業(yè)；并在京津冀實(shí)行燃煤和揚(yáng)塵大的企業(yè)停限產(chǎn)、工地停工等多項(xiàng)嚴(yán)格措施；全面進(jìn)行煤改電、煤改氣升級，杜絕散煤。2018年北京PM2.5平均濃度為51μg/m?，優(yōu)良天數(shù)比例升至62.2%，但仍低于紐約、芝加哥等大城市平均15μg/m?的水平。

　　3.2 上海：從工業(yè)中心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)金融中心，走向多中心網(wǎng)絡(luò)化布局

　　上海市土地面積6340.5 km?，2018年常住人口2423.8萬，其中外環(huán)內(nèi)中心城區(qū)土地面積664km?，常住人口1140萬（2015年）。上海是中國經(jīng)濟(jì)金融心臟，經(jīng)濟(jì)以汽車、電子、金融為支柱，三者占GDP的58%。隨著中國經(jīng)濟(jì)繼續(xù)騰飛，上海未來有望媲美紐約，成為主要的全球經(jīng)濟(jì)金融中心。

　　上海的城市定位從新中國成立初期綜合性工業(yè)基地和科學(xué)技術(shù)基地逐漸轉(zhuǎn)向當(dāng)前國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)、科技創(chuàng)新中心�！�1953年上海市總圖規(guī)劃示意圖》定位上海為綜合性工業(yè)基地和科學(xué)技術(shù)基地。1958年《上海城市總體規(guī)劃的初步意見（1958年）》進(jìn)一步提出在生產(chǎn)、文化、科學(xué)、藝術(shù)等方面建設(shè)成為世界上最先進(jìn)美麗的城市之一。1986年《上海城市總體規(guī)劃方案》定位轉(zhuǎn)為中國最大的港口城市和重要的經(jīng)濟(jì)、科技、貿(mào)易、金融、信息、文化中心。1992年在設(shè)立浦東新區(qū)時(shí)，中央要求以上海浦東開發(fā)開放為龍頭，進(jìn)一步開放長江沿岸城市，盡快把上海建成國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易中心之一，帶動(dòng)長江三角洲和整個(gè)長江流域地區(qū)經(jīng)濟(jì)的新飛躍。2001年《上海市城市總體規(guī)劃（1999-2020年）》將定位轉(zhuǎn)變?yōu)閲�際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)中心之一和現(xiàn)代化國際大都市。上海逐漸形成以陸家嘴(600663,股吧)金融城和外灘金融聚集帶為核心，以中心城區(qū)、洋山保稅港區(qū)為輔的國際金融中心布局；通過“三港”（高橋港、洋山港、浦東空港）、“三區(qū)”（外高橋(600648,股吧)保稅區(qū)、洋山保稅港區(qū)、浦東機(jī)場綜合保稅區(qū)）聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建國際航運(yùn)中心布局；以大虹橋地區(qū)為載體、虹橋交通樞紐為核心集中打造國際貿(mào)易集聚區(qū)。同時(shí)，上海不斷加強(qiáng)綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)長三角一體化，并逐步轉(zhuǎn)移傳統(tǒng)工業(yè)到新城和其他長三角城市。2018年《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》定位國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)、科技創(chuàng)新中心五個(gè)中心，目標(biāo)2035年建成卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城，具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國際大都市。

　　上海的城市發(fā)展呈現(xiàn)圈層式擴(kuò)展和軸線延伸的特點(diǎn)，多版總規(guī)參考倫敦衛(wèi)星城建設(shè)模式，延續(xù)“多中心、有機(jī)疏散”的空間布局導(dǎo)向。1953年上海參考莫斯科規(guī)劃模式編制《1953年上海市總圖規(guī)劃示意圖》，采用“定額指標(biāo)”方式計(jì)算功能比例，確定了單中心結(jié)構(gòu)和多層次的環(huán)形放射道路系統(tǒng)。1958年總規(guī)提出開辟近郊工業(yè)用地，發(fā)展衛(wèi)星城。1986年總體規(guī)劃將規(guī)劃范圍進(jìn)一步向外擴(kuò)展，并提出“中心城-衛(wèi)星城-郊縣小城鎮(zhèn)”體系。但這一時(shí)期的衛(wèi)星城功能以工業(yè)為主，綜合性較差。2001年總規(guī)要求建設(shè)新城，規(guī)劃徐家匯(002561,股吧)、五角場、真如、花木4個(gè)城市副中心。2018年總體規(guī)劃提出與長三角城市群協(xié)同發(fā)展，參考東京圈的多中心體系，規(guī)劃16個(gè)城市副中心，包括江灣-五角場、真如等9個(gè)主城副中心、5個(gè)新城中心和2個(gè)核心鎮(zhèn)中心。在上述規(guī)劃下，上海逐漸形成沿黃浦江南北向、沿延安路-世紀(jì)大道東西向兩條主軸線向外擴(kuò)展的勢態(tài)，同時(shí)內(nèi)環(huán)線、外環(huán)線、遠(yuǎn)郊環(huán)線劃分的3個(gè)發(fā)展圈層日漸清晰，即內(nèi)環(huán)內(nèi)中心城核心區(qū)，外環(huán)內(nèi)中心城拓展區(qū)，遠(yuǎn)郊青松虹地區(qū)、大浦東地區(qū)、杭州灣北岸地區(qū)、長江口三島地區(qū)。

　　當(dāng)前上海的發(fā)展面臨2個(gè)主要問題，一是由于新城產(chǎn)業(yè)和人口導(dǎo)入不足，副中心和新城發(fā)展獨(dú)立性、輔助性不夠；2015年上海市外環(huán)內(nèi)、外人口密度分別為1.71萬、0.23萬人/km?。受城市近域擴(kuò)張和軸向延伸的影響，近郊和主要發(fā)展軸線上的閔行、寶山、嘉定、松江等新城建設(shè)十分活躍，而遠(yuǎn)郊金山、崇明等新城缺乏有力支撐。新城發(fā)展的產(chǎn)城融合度不夠，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，導(dǎo)致新城難以發(fā)揮綜合性城市功能，在集聚人口和平衡空間結(jié)構(gòu)上的作用仍不突出。當(dāng)前上海的城市功能、人口和就業(yè)崗位向中心城及其周邊地區(qū)集聚的態(tài)勢仍然顯著。2015年上海市內(nèi)環(huán)內(nèi)、外環(huán)內(nèi)人口密度分別達(dá)2.99萬、1.71萬人/km?；而中心城周邊地區(qū)和郊區(qū)新城人口密度僅0.62萬、0.5萬人/km?。在位于中心城和新城以外的60個(gè)鎮(zhèn)中有1/3人口不足5萬，公共服務(wù)配套基礎(chǔ)薄弱，對周邊地區(qū)的服務(wù)帶動(dòng)作用不夠。

　　二是土地資源的城鄉(xiāng)配置嚴(yán)重不合理；2015年上海城鎮(zhèn)和農(nóng)村人口比值高達(dá)7.1:1,但其居住用地比值僅1.3:1。上海存在城鎮(zhèn)與農(nóng)村居住用地配置比例不合理現(xiàn)象。2015年城鎮(zhèn)居住用地660km?，農(nóng)村居民點(diǎn)用地513km?，兩者接近；而城鎮(zhèn)人口2116萬，在總?cè)丝谥姓急?7.6%；農(nóng)村人口僅299萬，占比12.4%，人地錯(cuò)配嚴(yán)重。

　　上海正主要從以下三方面著手改進(jìn)：一是完善新城的綜合功能，加速形成“一主、兩軸、四翼，多廊、多核、多圈”空間結(jié)構(gòu)布局。通過在新城和新市鎮(zhèn)增加土地、就業(yè)崗位、基礎(chǔ)設(shè)施、住房供給，引導(dǎo)中心城人口向外轉(zhuǎn)移。規(guī)劃2035年提升新城、新市鎮(zhèn)人口密度分別至1.2萬、1.0萬人/km?，并加強(qiáng)長三角城市群的區(qū)域協(xié)同。同時(shí)上海將加速形成“一主、兩軸、四翼，多廊、多核、多圈”空間布局，提高城市人口承載力。其中“一主、兩軸、四翼”為上海市規(guī)劃布局：一主即外環(huán)線區(qū)域以內(nèi)的中心城區(qū)，范圍面積664km?，規(guī)劃常住人口規(guī)模約1100萬；兩軸指的是黃浦江豎軸+延安路-世紀(jì)大道橫軸兩條發(fā)展軸；四翼即寶山、虹橋、閔行、川沙四個(gè)主城片區(qū)。“多廊、多核、多圈”為以上海為龍頭的長三角城市群空間結(jié)構(gòu)：多廊為沿海沿灣構(gòu)建滬寧廊道、滬杭廊道、滬湖廊道、通蘇嘉廊道；多核為合肥、南京、杭州等核心城市；多圈即形成蘇錫常都市圈、杭州都市圈、寧波都市圈、南京都市圈、合肥都市圈、滬寧合杭甬都市圈。二是實(shí)施公交優(yōu)先戰(zhàn)略，構(gòu)建市域軌道交通網(wǎng)絡(luò)、優(yōu)化道路交通、強(qiáng)化新城與主城區(qū)快速聯(lián)系和新城對外輻射能力。在軌道交通方面，強(qiáng)化新城與主城區(qū)快速聯(lián)系和對外輻射能力，形成9條主城區(qū)聯(lián)系新城、核心鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)及近滬城鎮(zhèn)的射線。將新城與主城區(qū)之間的公共交通出行比例提升至80%，樞紐之間的軌道交通出行時(shí)間縮短至40分鐘以內(nèi)。在道路交通方面，主城區(qū)在“三環(huán)十射一橫十字”快速路網(wǎng)基礎(chǔ)上，打通南北向通道。在既有市域軌道交通和常規(guī)公交系統(tǒng)基礎(chǔ)上，構(gòu)建由鐵路、城市軌道、常規(guī)公交和輔助公交等構(gòu)成的公共交通系統(tǒng)，形成城際線、市區(qū)線、局域線等3個(gè)層次的軌道交通網(wǎng)絡(luò)。上海規(guī)劃到2035年全市公共交通占全方式出行比例達(dá)40%，中心城平均通勤時(shí)間不超過40分鐘。三是調(diào)整城鎮(zhèn)居住用地與農(nóng)村居民點(diǎn)用地比例從2015年的1.3:1至2035年的4.4:1，合理分配土地資源，構(gòu)建緊湊型城市。上海規(guī)劃在控制總建設(shè)用地規(guī)模不增加的前提下，優(yōu)化土地配置。當(dāng)前上海建設(shè)用地規(guī)模為3071km?，并要求到2020年控制在3185km?，到2035年控制在3200km?。目標(biāo)到2035年提升城鎮(zhèn)居住用地至830km?，減少農(nóng)村居民點(diǎn)用地至190km?以下；通過土地二次開發(fā)和利用地下空間等，建設(shè)緊湊型城市。3.3 深圳：組團(tuán)式開發(fā)引導(dǎo)的創(chuàng)新活力之城，城市更新任務(wù)艱巨深圳市土地面積1997km?，1979-2018年常住人口從31.4萬增至1253萬，逐漸從小漁村變?yōu)椤爸圃旃�廠”再邁向“硬件硅谷”、“創(chuàng)新之城”。當(dāng)前新一代信息技術(shù)、生物醫(yī)藥、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)成為深圳經(jīng)濟(jì)支柱，占GDP比重達(dá)到38%。

　　深圳的城市定位從早期以工業(yè)為主導(dǎo)的綜合性經(jīng)濟(jì)特區(qū)逐漸轉(zhuǎn)向當(dāng)前中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)、社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的城市范例。1986年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市總體規(guī)劃（1986-2000年）》提出以工業(yè)為重點(diǎn)的外向型、多功能、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理、科學(xué)技術(shù)先進(jìn)、高度文明的綜合性經(jīng)濟(jì)特區(qū)目標(biāo)。2000年《深圳市城市總體規(guī)劃綱要（1996-2010年）》中定位轉(zhuǎn)向綜合性經(jīng)濟(jì)特區(qū)、區(qū)域綜合交通樞紐、港口城市、區(qū)域中心城市、高新技術(shù)區(qū)域制造生產(chǎn)基地、現(xiàn)代歷史文化名城。2010年《深圳市城市總體規(guī)劃（2010-2020年）》進(jìn)一步提出經(jīng)濟(jì)特區(qū)、全國性經(jīng)濟(jì)中心城市和國際化城市，近年通過助推粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、建設(shè)深港科技創(chuàng)新合作區(qū)、打造前海對外開放的門戶樞紐、加速城市更新等4項(xiàng)措施加快城市改革與發(fā)展。2018年8月黨中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見》，支持深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)和社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的城市范例，打造高質(zhì)量發(fā)展高地、法治城市示范、城市文明典范、民生幸福標(biāo)桿、可持續(xù)發(fā)展先鋒。

　　深圳城市規(guī)劃以組團(tuán)為單位，從蛇口、羅湖、沙頭角3個(gè)據(jù)點(diǎn)逐漸發(fā)展成為當(dāng)前2個(gè)城市中心、5個(gè)副中心和8個(gè)組團(tuán)中心構(gòu)成的“三軸兩帶多中心”空間布局。1982年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃大綱》提出“帶狀組團(tuán)式”布局，選擇毗鄰香港的蛇口、羅湖、沙頭角三個(gè)“據(jù)點(diǎn)”作為建設(shè)的起點(diǎn)。1986年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市總體規(guī)劃（1986-2000年）》延續(xù)多組團(tuán)布局，在三個(gè)據(jù)點(diǎn)之間規(guī)劃開發(fā)區(qū)、科技工業(yè)園等，并通過深南大道串聯(lián)起各組團(tuán)。2000年《深圳市城市總體規(guī)劃綱要（1996-2010年）》將規(guī)劃范圍從土地面積327.5km?的特區(qū)擴(kuò)大到全市1997km?的范圍。深圳以原特區(qū)為中心，由北向西、中、東三個(gè)方向發(fā)展，形成輻射狀基本骨架；并在此基礎(chǔ)上，將全市劃分為9個(gè)功能組團(tuán)和6個(gè)獨(dú)立城鎮(zhèn)，并以組團(tuán)為基本單位進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局。2010年《深圳市城市總體規(guī)劃（2010-2020年）》提出建立三級城市中心體系，包括福田-羅湖中心和前海中心2個(gè)城市中心，龍崗、龍華、光明新城、坪山新城和鹽田5個(gè)城市副中心，航空城、沙井等8個(gè)組團(tuán)中心。城市布局以區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)為依托，構(gòu)建三條南北向發(fā)展軸、兩條東西向發(fā)展帶，形成“三軸兩帶多中心”的軸帶網(wǎng)狀組團(tuán)結(jié)構(gòu)。

　　深圳組團(tuán)式規(guī)劃一方面適應(yīng)高速發(fā)展，開發(fā)節(jié)奏更具彈性，靈活可控；另一方面適應(yīng)地形避免城市攤大餅式擴(kuò)張，交通成本更低。城市發(fā)展過程中，新型產(chǎn)業(yè)功能出現(xiàn)可以在新的組團(tuán)中迅速建設(shè)，不需要像北京等城市一樣需改造、拆遷置換，使得深圳可以快速對新的市場需求做出反應(yīng)，及時(shí)抓住發(fā)展機(jī)會(huì)。另一方面組團(tuán)式布局避免了城市功能一極集中帶來的擁擠和攤大餅式擴(kuò)張。城市各個(gè)組團(tuán)模塊功能完備，可減少長距離通勤；當(dāng)前深圳由東、中、西三條發(fā)展軸上的公路、軌道，以及東西向的深南大道、機(jī)荷高速、廈深鐵路，共同構(gòu)成兩橫三縱的棋盤式交通網(wǎng)絡(luò)，市民出行搜尋和交通成本極大降低。

　　作為改革先鋒，深圳是中國土地財(cái)政先行先試者，探索建立了市場為主導(dǎo)的城市建設(shè)機(jī)制；2018年率先嘗試二次住房制度改革，商品房、保障房和公租房并舉。深圳1982年開始征收土地使用費(fèi)，1987年率先在全國拍賣土地使用權(quán)，開啟“土地財(cái)政”模式。1989年改革住房制度，引領(lǐng)房地產(chǎn)市場的蓬勃興起，逐步建立了市場為主導(dǎo)的開發(fā)建設(shè)機(jī)制。2018年6月深圳啟動(dòng)第二次住房制度改革，將住房分為市場商品住房、政策性支持住房以及公共租賃住房三大類，占住房供應(yīng)比例依次為40%、40%、20%，預(yù)計(jì)到2035年深圳將籌集建設(shè)各類住房170萬套。但深圳規(guī)劃也存在低估人口增長導(dǎo)致規(guī)劃前瞻性不足、土地資源緊張、城中村遺留問題，2014年城中村自建房占全市住房總量的48%。深圳當(dāng)前城市發(fā)展的問題主要有3個(gè)：其一，低估人口增長。深圳曾在1996年、2010年相繼提出510萬、1100萬的長期人口目標(biāo)，但分別在1997年和2015年被打破，導(dǎo)致深圳城市規(guī)劃不斷被迫調(diào)整，包括部分組團(tuán)規(guī)劃面積不足向外蔓延致組團(tuán)間邊界不清，是造成深圳當(dāng)前“大城市病”的根源。其人口規(guī)模預(yù)估不準(zhǔn)確的主要原因是非普查年份人口統(tǒng)計(jì)偏差及低估人口增長。其二，土地開發(fā)資源不足。在2005年深圳就提出土地空間有限、能源水資源短缺、人口不堪重負(fù)和環(huán)境承載力不足等“四個(gè)難以為繼”的發(fā)展瓶頸，其中土地資源不足居首。2017年深圳建設(shè)用地已達(dá)993km?，占市域總面積的49.7％，接近政府制定的50%規(guī)劃紅線。用地不足導(dǎo)致新興產(chǎn)業(yè)，尤其是重大新興項(xiàng)目落地困難，龍頭企業(yè)擴(kuò)張?jiān)庥銎款i；城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)難以實(shí)施；居住用地供給短缺，房價(jià)高昂。其三，城中村等老舊住房占全市住房總量約48%，城市更新任務(wù)艱巨。深圳在1992年、2004年分別宣布將特區(qū)內(nèi)、全市土地國有化，但實(shí)際上不少原農(nóng)村土地仍屬于村集體所有，出現(xiàn)大量違建，安全隱患突出，嚴(yán)重影響城市面貌，2014年底城中村等老舊住房占全市住房總量約48%。根據(jù)總體規(guī)劃，未來深圳將在推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大力提升城市公共服務(wù)的同時(shí)，加速城市更新。在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面，增加教育、科研和醫(yī)療衛(wèi)生投入。《深圳市城市總體規(guī)劃（2010-2020年）》提出，2010-2020年義務(wù)教育學(xué)位從77.9萬增至100萬個(gè)，高中階段學(xué)位從11.6萬增至20萬個(gè)；全市醫(yī)院床位數(shù)從21床/萬人增至50床/萬人，總床位數(shù)達(dá)44500張。提高公共交通分擔(dān)率，公共交通出行占比從5成增至7成；軌道交通里程總長從64km增至597km，并發(fā)展快速公交（BRT）至12條線路、總長433km。在城市更新方面，2019年《深圳市城中村（舊村）綜合整治總體規(guī)劃（2019-2025）》劃定用地規(guī)模99km?的綜合整治分區(qū)，進(jìn)行系統(tǒng)整治。一方面治理臟亂差，消除消防安全隱患，推進(jìn)城中村物業(yè)管理全覆蓋，優(yōu)化出租屋和人口管理服務(wù)，提升居住品質(zhì)；另一方面將部分城中村綜合整治后統(tǒng)籌納入住房保障體系，定向分配給符合條件的住房困難家庭。同時(shí)深圳加速土地二次開發(fā)利用和地下空間開發(fā)，建設(shè)緊湊型城市。

　　4 結(jié)論與建議

　　1）中國應(yīng)適應(yīng)后工業(yè)化時(shí)代城市發(fā)展趨勢，全面提升城市規(guī)劃水平，加快改善城市治理。從紐約、倫敦、東京、莫斯科、新加坡等城市規(guī)劃演進(jìn)看，早期城市規(guī)劃多以產(chǎn)業(yè)人口布局為主；現(xiàn)今城市規(guī)劃則以城市更新、多元發(fā)展為主，促進(jìn)城市均衡增長。中國不少城市已基本完成產(chǎn)業(yè)人口布局，盡管城市化還有較大潛力，但隨著中國人口未來逐漸進(jìn)入負(fù)增長，不少地區(qū)和城市將出現(xiàn)人口收縮。城市工作重心將從大規(guī)模建設(shè)逐漸轉(zhuǎn)向精細(xì)治理，以人民為中心著重提升城市人居環(huán)境，提升城市競爭力。參考發(fā)達(dá)國家的治理經(jīng)驗(yàn)，具體措施包括：一是改善城市交通狀況，推進(jìn)交通設(shè)施建設(shè)，平衡各類建設(shè)用地比例；二是提高城市活力，增加綠地廣場用地供給、提高商業(yè)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)密度、鼓勵(lì)公共文化服務(wù)設(shè)施投入；三是提高教育醫(yī)療等公共服務(wù)質(zhì)量，并促進(jìn)區(qū)域平衡。

　　2）充分尊重城市發(fā)展的市場規(guī)律，開門做規(guī)劃。一方面應(yīng)打開思路，充分尊重人口與資本流動(dòng)的市場規(guī)律，善用引導(dǎo)措施代替行政政策。例如，紐約的郊區(qū)化運(yùn)動(dòng)借助開發(fā)商規(guī)劃大量廉價(jià)低密度住宅，引導(dǎo)大量人口順利搬離中心區(qū)。另一方面，規(guī)劃編制應(yīng)完善市民參與機(jī)制，充分了解市民對城市發(fā)展的期待和需求，城市規(guī)劃和建設(shè)堅(jiān)持以人民為中心，建設(shè)內(nèi)涵式、集約型、綠色化的城市，創(chuàng)造宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游的城市。

　　3）促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展必須要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的平衡。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，城市環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系有兩種模式：一是先發(fā)展后治理，例如倫敦、東京等都曾經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展-環(huán)境惡化-污染整頓治理這一過程；二是協(xié)調(diào)發(fā)展，例如新加坡在立國之初即注重平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)。對中國城市而言，一是政府應(yīng)嚴(yán)格環(huán)保立法與執(zhí)行，嚴(yán)格控制生產(chǎn)生活廢氣和汽車尾氣排放。二是引導(dǎo)鼓勵(lì)資金投入到生產(chǎn)能耗和排放優(yōu)化中，持續(xù)降低單位GDP能耗。三是增強(qiáng)城市彈性，建設(shè)海綿城市。增加城市綠地比例，提高城市生態(tài)環(huán)境水平，以及自身凈化和應(yīng)對突發(fā)性災(zāi)害天氣的能力。4）人口不是導(dǎo)致大城市病的主要原因，規(guī)劃新城、發(fā)展以軌道交通為骨架的多中心城市等是提高人口承載力的有效方式。大城市病主要在于核心區(qū)功能產(chǎn)業(yè)及人口的聚集超過短期承載能力，與城市人口總量并無必然聯(lián)系。隨著城市布局優(yōu)化、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施完善等，核心區(qū)域及都市圈人口承載力均有望提高。中國不少大城市在城市規(guī)劃時(shí)低估人口增長，導(dǎo)致用地、公共服務(wù)及交通設(shè)施等規(guī)劃不足。從國際經(jīng)驗(yàn)看，當(dāng)城市集聚發(fā)展到一定階段，中心區(qū)的產(chǎn)業(yè)、人口有向外疏解需求，并形成兩種模式：一是倫敦的有機(jī)疏散模式，通過新城疏解核心區(qū)功能，并建設(shè)多層級城市中心確保城市服務(wù)輻射的可達(dá)性。二是東京的多中心都市圈模式，構(gòu)建多個(gè)副中心和反磁力中心，通過發(fā)達(dá)的軌道交通規(guī)劃建設(shè)加強(qiáng)各中心間連接，中心區(qū)部分產(chǎn)業(yè)和非核心功能逐漸向周邊擴(kuò)散形成都市圈。

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