國家油氣管網(wǎng)公司成立，多重難題待解

　　“準(zhǔn)許成本+合理收益”的模式將有力防止出現(xiàn)新的壟斷巨頭，但管網(wǎng)公司如何保證運(yùn)營效率、實(shí)現(xiàn)推動行業(yè)市場化的決策目標(biāo)，將成為新的挑戰(zhàn)

　　徐沛宇 韓舒淋 | 文

　　延宕多次的國家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司（下稱國家管網(wǎng)公司）今天終于成立，這是中國政府推動石油天然氣行業(yè)市場化改革的關(guān)鍵一步，對油氣行業(yè)、尤其是天然氣行業(yè)的未來發(fā)展至關(guān)重要。

　　按照“管住中間、放開兩頭”的頂層設(shè)計(jì)思路，設(shè)立國家管網(wǎng)公司的目標(biāo)是構(gòu)建“X+1+X”的市場化新格局，即上游資源多主體、多渠道供應(yīng)，中間環(huán)節(jié)通過國家管網(wǎng)公司統(tǒng)一集輸，下游銷售市場充分競爭。

　　12月9日上午10點(diǎn)，國家管網(wǎng)公司在京舉行了簡短的成立大會，僅約35分鐘即告結(jié)束。中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理韓正，國家發(fā)改委主任何立峰、國務(wù)院國資委主任郝鵬等領(lǐng)導(dǎo)出席了會議。中石油董事長王宜林、中石化董事長戴厚良、中海油董事長汪東進(jìn)及多家能源央企高管也均參會。

　　如此前外界預(yù)期，中石油總經(jīng)理張偉出任國家管網(wǎng)公司董事長，中石油副總經(jīng)理侯啟軍出任國家管網(wǎng)公司總經(jīng)理。

　　國家管網(wǎng)公司籌備組于今年7月底成立，籌備組領(lǐng)導(dǎo)班子有七位成員，其中來自中石油的三位，來自中石化和中海油的各兩位。張偉為籌備組組長，籌備組成員還包括侯啟軍，中石油管道公司總經(jīng)理、黨委書記姜昌亮，中石化副總經(jīng)理劉中云，中石化財(cái)務(wù)總監(jiān)王德華，中海油副總經(jīng)理李輝，中海煉化董事長何仲文。公司成立后，公司領(lǐng)導(dǎo)班子成員共有8位，除已有籌備組成員外，還包括一名紀(jì)委書記。

　　籌備期間，在中石油旗下東方地球物理公司臨時辦公的籌備組核心團(tuán)隊(duì)有三十余人，加上借調(diào)人員共有七十余人。

　　新生的國家管網(wǎng)公為副部級央企，據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，公司已經(jīng)完成工商登記注冊，辦公地點(diǎn)為朝陽區(qū)東土城路5號城科大廈。相關(guān)業(yè)務(wù)重組、資產(chǎn)劃撥的進(jìn)展情況，國家管網(wǎng)公司相關(guān)人士對《財(cái)經(jīng)》記者說，都在有序進(jìn)行之中，目前沒有可公布的時間表。

　　據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，劃歸國家管網(wǎng)公司的資產(chǎn)大部分已有定論，少部分有待協(xié)商，公司短期內(nèi)尚不具備獨(dú)立運(yùn)營的條件。

　　多家天然氣下游企業(yè)相關(guān)人士12月7日對《財(cái)經(jīng)》記者表示，暫未接到與國家管網(wǎng)公司對接業(yè)務(wù)的通知，預(yù)計(jì)短期內(nèi)不會改變現(xiàn)有對接模式。

　　本輪油氣體制改革可以追溯到2014年6月召開的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議，但其后三年，改革進(jìn)展緩慢，直至2017年5月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，改革才得以加速。從那時起，國家油氣管網(wǎng)公司即將組建的消息就開始傳出。到今年3月19日，中央全面深化改革委員會第七次會議審議通過《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制改革實(shí)施意見》，國家油氣管網(wǎng)公司成立被認(rèn)為只差臨門一腳，但仍然延宕至今。

　　或許是吸取了電力體制改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，國家管網(wǎng)公司的商業(yè)模式被明確為“準(zhǔn)許成本+合理收益”，這將有力防止出現(xiàn)新的壟斷巨頭。但此種模式下，管網(wǎng)公司如何保證運(yùn)營效率是一個巨大挑戰(zhàn)。

　　資產(chǎn)邊界待定

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境研究所研究員郭焦峰12月7日對《財(cái)經(jīng)》記者表示，劃入國家管網(wǎng)公司的資產(chǎn)邊界還在討論之中，尚未完全確定，但資產(chǎn)與相應(yīng)債務(wù)同時劃撥這一原則總體已確定。

　　國家管網(wǎng)公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)尚未公布，這也是籌建過程中博弈的焦點(diǎn)之一。此前業(yè)內(nèi)曾有國資委、中石油、中石化、中海油四方按4：3：2：1的比例持股管網(wǎng)公司的方案流傳，但據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，這一方案已被舍棄。

　　另據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者多方了解，管網(wǎng)公司暫由國務(wù)院獨(dú)資現(xiàn)金出資注冊，由國資委履行出資人職責(zé)。未來將劃入三大石油公司相關(guān)資產(chǎn)，屆時三大石油公司也將持有公司股權(quán)。此外，還可能有其他國有資本參股，從而在集團(tuán)層面實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，各方參股比例也已初步有定論。

　　國家管網(wǎng)公司的組建以《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制改革實(shí)施意見》（下稱《意見》）為指導(dǎo)。意見由中央全面深化改革委員會今年3月審議通過，未公布全文。據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，該意見對國家管網(wǎng)公司的資產(chǎn)組成表述是：三大石油公司全資和控股的天然氣干線管網(wǎng)，即4兆帕及以上的天然氣管道及附屬設(shè)施全部納入國家管網(wǎng)公司。三大石油公司全資和控股的6.4兆帕及以上的原油、成品油管道原則上全部納入國家管網(wǎng)公司。儲氣庫和液化天然氣（LNG）接收站部分納入國家管網(wǎng)公司。

　　目前爭議最大的是哪些LNG接收站納入國家管網(wǎng)公司。坊間流傳有三種版本，分別為：共5個、7個、9個接收站納入國家管網(wǎng)公司，各版本納入的接收站項(xiàng)目各不相同。另據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，未來可能納入國家管網(wǎng)公司的LNG接收站也有可能超過9個。郭焦峰說，納入國家管網(wǎng)公司的LNG接收站已基本確定，三大油均有相關(guān)資產(chǎn)并入。其中，來自中海油的接收站將成為國家管網(wǎng)公司接管LNG接收站的主力。

　　“中海油劃入國家管網(wǎng)公司的LNG接收站偏多，主要是其管網(wǎng)資產(chǎn)較少。” 中海油研究總院規(guī)劃研究院戰(zhàn)略研究員許江風(fēng)對《財(cái)經(jīng)》記者說，中海油為了達(dá)到在國家管網(wǎng)公司相應(yīng)的持股比例，只能拿出比中石油、中石化更多的LNG接收站。

　　三大石油央企擁有中國油氣管網(wǎng)總里程80%以上。其中，中石油運(yùn)營的油氣管道總長度為 8.4萬公里，約占全國總里程的63%，其原油管道、天然氣管道長度分別占全國的68.9%、76.2%。中石化和中海油的管道總里程沒有官方口徑數(shù)據(jù)，有統(tǒng)計(jì)稱中石化旗下油氣管網(wǎng)約占全國的15%，中海油約占7%。

　　公開資料顯示，目前中國已投產(chǎn)的LNG接收站共21座，中海油擁有9座，年處理能力為3380萬噸，居全國首位。中石油和中石化各擁有3座接收站，年處理總能力分別為1600萬噸和900萬噸。

　　另一方面，上述意見稱，三大油在省級管網(wǎng)公司所持股權(quán)全部納入國家管網(wǎng)公司；國際管網(wǎng)則暫不納入國家管網(wǎng)公司�！敦�(cái)經(jīng)》記者從多位業(yè)內(nèi)人士處獲悉，這部分資產(chǎn)劃撥已無爭議。

　　三大難題待解

　　國家管網(wǎng)公司的主營業(yè)務(wù)是油氣管網(wǎng)的調(diào)度。未來，三大石油央企的管網(wǎng)調(diào)度業(yè)務(wù)將全部轉(zhuǎn)為國家管網(wǎng)公司運(yùn)營。如何建立一個公平、公開、公正的調(diào)度規(guī)則，將是管網(wǎng)公司面臨的第一大難題。

　　此外，成立國家管網(wǎng)公司后，原有的油氣運(yùn)營體系將無法繼承，須全部重構(gòu)，這在運(yùn)營層面相當(dāng)棘手。已有的合同未來如何處理，以后新的購售合同是否需要引入管網(wǎng)公司共同來簽訂？諸多細(xì)節(jié)問題，都需要逐一解決。

　　郭焦峰認(rèn)為，國家管網(wǎng)公司成立后面臨最大的挑戰(zhàn)即是調(diào)度系統(tǒng)的磨合。短期內(nèi)國家管網(wǎng)公司將與三大石油公司協(xié)同調(diào)度、相互配合，預(yù)計(jì)在明年供暖季可實(shí)現(xiàn)由國家管網(wǎng)公司獨(dú)立調(diào)度。此外，還需要出臺一系列配套的法律法規(guī)，才能保障國家管網(wǎng)公司平穩(wěn)順利運(yùn)營。

　　國家管網(wǎng)公司與省級管網(wǎng)公司的關(guān)系是其第二大難題�！兑庖姟穼Υ藘H做出方向性表述——鼓勵地方以省級管網(wǎng)資產(chǎn)入股國家管網(wǎng)公司，積極引導(dǎo)和推動省級管網(wǎng)公司以市場化方式融入國家管網(wǎng)公司。

　　省級管網(wǎng)的改革將成為油氣體制改革接下來的重要議題。許江風(fēng)表示，國家管網(wǎng)公司需要花很大精力理順與省級管網(wǎng)公司的關(guān)系。由于三大油企以后將不再負(fù)責(zé)管道建設(shè)，國家管網(wǎng)公司需要吸引外部資金來建設(shè)管網(wǎng)，因此，最好的辦法是在各省重組現(xiàn)有的省級管網(wǎng)公司，由國家管網(wǎng)公司控股，以省公司的平臺去融資。

　　如何將三大石油央企相關(guān)資產(chǎn)從其上市公司里剝離是第三大難題。“管道在上市公司里的原值是多少？增值了多少？劃撥到新的公司里如何作價(jià)？這些都需要有精確的計(jì)算，以及合理的評估�！敝惺�油經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院高級經(jīng)濟(jì)師徐博此前曾對《財(cái)經(jīng)》記者說，“國有資產(chǎn)的劃撥也需要走符合證券市場規(guī)則的程序，這不是一時半會兒可以完成的。”

　　在這三大難題之下，國家管網(wǎng)公司從掛牌到完全獨(dú)立運(yùn)營，還需要少則半年，多則三年的過渡期。

　　融資和運(yùn)營效率挑戰(zhàn)

　　由于油品管道的運(yùn)輸方向較為固定，國家油氣管網(wǎng)公司的成立對油品市場的影響不大，其影響主要是在天然氣產(chǎn)業(yè)。政府重組管網(wǎng)的初衷就是為了加快管網(wǎng)建設(shè)，鼓勵天然氣下游市場的發(fā)展。

　　在中國能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的大背景下，天然氣作為最清潔的化石能源，被決策當(dāng)局定位未來主體能源之一。但管網(wǎng)欠缺是我國天然氣產(chǎn)業(yè)大發(fā)展的短板，公開資料顯示，目前國內(nèi)油氣長輸管道總里程約13.31萬公里，其中，天然氣管道約7.72萬公里。

　　與北美、歐洲天然氣大國相比，中國管網(wǎng)里程明顯偏少。美國天然氣干線管道長度為42萬公里，俄羅斯天然氣干線管道長度為19萬公里。從干線管道密度來看，中國僅為美國的1/8、法國的1/9，且互聯(lián)互通程度低。

　　《財(cái)經(jīng)》記者了解到，中國政府經(jīng)過考察和調(diào)研后決定，將中國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展對標(biāo)美國。國家發(fā)改委和能源局發(fā)布的《中長期油氣管網(wǎng)規(guī)劃》提出：到2025年，油氣管網(wǎng)規(guī)模達(dá)到24萬公里，其中原油、成品油、天然氣管道里程分別為3.7萬公里、4萬公里、16.3萬公里。也就是說，未來五六年的時間里，新建油氣管網(wǎng)的總里程要超過10萬公里，天然氣管道的總里程要翻一番。

　　中石油管道局去年曾測算，“十三五”到“十四五”期間，要實(shí)現(xiàn)新建10萬多公里油氣管道的目標(biāo)，需要投資1.6萬億元。

　　根據(jù)《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法》，國家管網(wǎng)公司的管輸價(jià)格由國家發(fā)改委按照準(zhǔn)許成本加合理收益的原則給出，具體以可行性研究報(bào)告的成本參數(shù)，以及稅后全投資收益率8%、經(jīng)營期 30 年確定。

　　剔除包括融資成本在內(nèi)各項(xiàng)成本及費(fèi)用后還能實(shí)現(xiàn)8%的利潤率，這對管網(wǎng)公司的運(yùn)營效率提出了非常高的要求。

　　監(jiān)管面臨考驗(yàn)

　　國家管網(wǎng)公司成立受到國際石油公司極大關(guān)注。�？松�美孚中國天然氣市場營銷總裁辜子珊12月7日在 “2019全球能源轉(zhuǎn)型高層論壇”上表示，中國國家管網(wǎng)公司的成立只是第一步，相關(guān)的監(jiān)管制度和市場都需要進(jìn)一步的配套政策，才能夠保證該公司的成功。油氣市場的秩序應(yīng)該簡單且透明，保證監(jiān)管和商業(yè)的分離，才能實(shí)現(xiàn)公平的市場競爭。

　　一般而言，監(jiān)管由市場準(zhǔn)入、價(jià)格、市場運(yùn)行三大部分組成。鑒于干線管輸環(huán)節(jié)由國家管網(wǎng)公司獨(dú)家運(yùn)營，管輸價(jià)格由發(fā)改委制定，那么市場運(yùn)行環(huán)節(jié)的公平開放就成了焦點(diǎn)。

　　在過去的一體化經(jīng)營模式下，干線管網(wǎng)環(huán)節(jié)基本由三大石油公司壟斷，其它市場主體很難得到公平接入。在管網(wǎng)公司獨(dú)立運(yùn)行之后，理論上消除了利益沖突，公平接入得以實(shí)現(xiàn)。今年5月，國家發(fā)展改革委、國家能源局、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、市場監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)布《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》，也提前為國家管網(wǎng)公司成立做了準(zhǔn)備。

　　但從過往經(jīng)驗(yàn)來看，即便機(jī)構(gòu)設(shè)置和法規(guī)制定到位，也未必能夠?qū)崿F(xiàn)市場的公平開放。以電力行業(yè)為例，發(fā)電和與輸配電的分離之后，實(shí)際情況與改革初衷背離甚遠(yuǎn)，反而讓電網(wǎng)公司形成了新的壟斷和價(jià)格話語權(quán)�！氨O(jiān)管者成為被監(jiān)管者的俘虜”這一經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)典命題再次得到印證。

　　鑒于國家油氣管網(wǎng)公司是“準(zhǔn)許成本+合理收益”的商業(yè)模式，與新一輪電改前電網(wǎng)公司兩頭吃差價(jià)的模式迥然不同，因此很大程度上可以避免新公司的利潤沖動，但新公司仍然是事實(shí)上的壟斷主體，如何避免其利用壟斷地位不當(dāng)牟利，同時避免其陷入低效運(yùn)營，對于監(jiān)管方和資產(chǎn)所有者，都是不容忽視的挑戰(zhàn)。