作者： 陳益刊

　　一年20多萬億元的全國一般公共預(yù)算收支賬本如何平衡？事關(guān)老百姓(603883,股吧)切身利益，備受市場關(guān)注。

　　根據(jù)《關(guān)于2019年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2020年中央和地方預(yù)算草案的報告》（下稱“預(yù)算報告”），通過各種努力，2019年全國一般公共預(yù)算收支實現(xiàn)了平衡。但細(xì)究數(shù)據(jù)，財政收支比預(yù)計高出5748億元，為了抹平這一缺口，只能增加調(diào)入資金和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，去年這一規(guī)模首次突破2萬億元，約2.2萬億元。

　　多位政府預(yù)算專家表示，近些年政府掏出“家底”，動用自己的“奶酪”來平衡收支的規(guī)模越來越大，反映了政府收支平衡壓力越來越大，財政收支已經(jīng)進(jìn)入“緊平衡”。

　　今年財政收支平衡壓力更大。去年超預(yù)期的2.3萬億元減稅降費政策實施，加劇了收支矛盾；此外，預(yù)算報告顯示，在舉債籌資之外，今年預(yù)計增加調(diào)入資金和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金接近3萬億元。未來財政可持續(xù)性受到關(guān)注。

　　收支差額加劇超預(yù)期

　　每年初的預(yù)算報告會對當(dāng)年財政收支情況作出預(yù)計，并經(jīng)全國人大批準(zhǔn)實施。但受經(jīng)濟增速放緩、國際形勢日趨復(fù)雜以及力度空前的減稅降費政策實施帶來的財政減收影響，2019年財政收入不及預(yù)期。

　　根據(jù)預(yù)算報告，為了彌補減收缺口，在國家已經(jīng)大幅增加非稅收入（增幅約20%）背景下，2019年全國一般公共收入為190382億元，比當(dāng)年預(yù)算數(shù)少了2118億元。而2019年全國一般公共預(yù)算支出（約238874億元）卻比預(yù)算數(shù)多了3630億元。因此收支差額比年初預(yù)計要高出5748億元。

　　“收入減少一方面是因為受經(jīng)濟增速放緩、減稅降費影響，尤其是去年減稅降費2.36萬億元超出預(yù)期。另一方面，雖然政府壓縮了行政開支，但是各種扶貧、民生、支持三大攻堅戰(zhàn)等剛性支出增加，導(dǎo)致支出超預(yù)算數(shù)。這也反映了預(yù)算收支平衡壓力加大�！闭�府預(yù)算專家、上海財經(jīng)大學(xué)鄧淑蓮教授對第一財經(jīng)記者分析。

　　預(yù)算報告也印證了上述觀點。比如，2019年中央一般公共預(yù)算收入中，個人所得稅6234.14億元，僅為預(yù)算的80.5%，主要是提高基本減除費用標(biāo)準(zhǔn)、實施專項附加扣除政策等減稅規(guī)模超出預(yù)期。

　　鄧淑蓮表示，收支差額比之前預(yù)計的要高出5748億元，雖然從相對量上看，比例不是很高（收、支變化率均未超過原預(yù)算的2%），但鑒于我國財政收支的龐大體量，預(yù)算執(zhí)行中收、支調(diào)整變化的數(shù)額還是相當(dāng)可觀。這一方面表明預(yù)算編制離精細(xì)化要求還有差距，預(yù)算編制能力還有待提高，另一方面也表明人大通過的預(yù)算的法律約束性有待進(jìn)一步加強。

　　中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文告訴第一財經(jīng)記者，年初預(yù)算收支目標(biāo)是一個指導(dǎo)性、預(yù)期性指標(biāo)，去年實際執(zhí)行數(shù)在合理變動范圍內(nèi)。過去政府預(yù)算審核管理和人大預(yù)算審查監(jiān)督的重點主要是赤字規(guī)模和預(yù)算收支平衡狀況，對支出預(yù)算和政策關(guān)注不夠，近些年人大預(yù)算審查監(jiān)督重點已經(jīng)向支出預(yù)算和政策拓展，增強約束力。

　　調(diào)入資金、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金超2萬億元

　　由于減收增支，根據(jù)預(yù)算報告，2019年收支差額擴大至48492億元。而去年初全國人大批準(zhǔn)的這一收支總量差額為27600億元，即財政赤字規(guī)模為27600億元，通過發(fā)行政府債券籌資來彌補。因此，要達(dá)到財政收支平衡，必須要增加2萬多億元收入。

　　這筆收入正是政府通過調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金來填補。2019年，這筆資金首次突破2萬億元，約為22161億元，今年更是預(yù)計高達(dá)29980億元，創(chuàng)歷史新高。

　　所謂的調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，是指中央和地方財政從預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入資金，以及地方財政使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。

　　中央財經(jīng)大學(xué)預(yù)算管理研究所所長李燕對第一財經(jīng)記者表示，我國各個時期赤字的計算口徑有所不同，從簡單的支大于收的差額，到計入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的因素，再到我國現(xiàn)行計算赤字的口徑，是在考慮預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金基礎(chǔ)上又加入了調(diào)入資金以及結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，即赤字等于支出總量（全國一般公共預(yù)算支出+補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金）減去收入總量（全國一般公共預(yù)算收入+調(diào)入資金以及結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金）。

　　“預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金相當(dāng)于蓄水池，主要用于調(diào)節(jié)預(yù)算資金的余缺，穩(wěn)定預(yù)算。我國從2006年開始從中央到地方逐步設(shè)立，其收入主要來源于預(yù)算執(zhí)行中的超收，按規(guī)定當(dāng)年不能使用而要進(jìn)入穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，在調(diào)出用于彌補預(yù)算資金不足時，按照預(yù)算法規(guī)定要經(jīng)過人大的審批�！崩钛嗾f。

　　根據(jù)預(yù)算報告，去年中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入了2800億元。而今年預(yù)計高達(dá)5300億元。

　　李燕表示，調(diào)入資金主要來源于政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算。預(yù)算法明確，將政府性基金預(yù)算中應(yīng)統(tǒng)籌使用的資金列入一般公共預(yù)算，政府性基金中單項基金項目結(jié)轉(zhuǎn)超過當(dāng)年收入30%的部分用于補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。另外我國加大國有資本經(jīng)營預(yù)算資金調(diào)入一般公共預(yù)算的力度，到2020年調(diào)入資金應(yīng)占國有資本經(jīng)營收入的 30%。

　　根據(jù)預(yù)算報告，2019年中央政府從本級政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算中，調(diào)入一般公共預(yù)算資金為394億元。而今年這一數(shù)字預(yù)計高達(dá)3580億元，約是去年的9倍。

　　“地方財政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金按照現(xiàn)行規(guī)定，當(dāng)年不能列預(yù)算支出，而在以后年度使用時再列預(yù)算支出，因此成為彌補收支缺口的一個來源，這部分資金實際上是在花以前年度的錢�！崩钛嗾f。

　　根據(jù)預(yù)算報告，加上調(diào)入的資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余約2.2萬億元，2019年全國一般公共預(yù)算收入總量為減去支出總量，赤字27600億元，與預(yù)算持平，實現(xiàn)了收支平衡。

　　李燕認(rèn)為，在平衡預(yù)算時考慮加入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金以及調(diào)入資金和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，是建立在推進(jìn)預(yù)算改革及加強預(yù)算管理基礎(chǔ)之上的，如盤活存量資金、推進(jìn)財政資金統(tǒng)籌使用以及建立跨年度預(yù)算平衡機制等，但同時也反映出這種平衡預(yù)算的機制是一種緊平衡。去年通過加大資金調(diào)入及結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余安排力度，從而使得赤字規(guī)模沒有突破2019年全國人大批準(zhǔn)的預(yù)算規(guī)模，在經(jīng)濟增速放緩的情況下來之不易。

　　財政平衡壓力加大

　　施正文告訴第一財經(jīng)記者，政府收支差額并不能全靠發(fā)債來彌補，因為這樣財政風(fēng)險會加大。因此為了彌補收入減少，政府削減不必要支出，并動用自己存量資金“奶酪”，掏出了自己的家底，支持了減稅降費政策落地，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，幫助企業(yè)等市場主體渡過難關(guān)。

　　但近些年，受經(jīng)濟增速、減稅降費、國際環(huán)境等多重因素影響，財政收入告別高增長通道，保持個位數(shù)低速增長。

　　今年受疫情沖擊，財政收入陷入負(fù)增長，此外還疊加2.5萬億元力度空前的減稅降費政策實施，根據(jù)預(yù)算報告，今年全國一般公共預(yù)算預(yù)計同比下降5.3%，極為罕見出現(xiàn)負(fù)增長。而積極財政政策發(fā)力，又需要維持一定強度的財政支出。比如今年新增了1萬億元赤字，并發(fā)行1萬億元抗疫特別國債，以支持“六穩(wěn)”和“六�！保�穩(wěn)住中國經(jīng)濟基本盤。

　　正是在這一趨勢性背景下，調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余規(guī)模呈現(xiàn)加速增長趨勢。

　　根據(jù)歷年預(yù)算報告，2016年調(diào)入資金及結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金約7271億元，2017年首次突破1萬億元（約10139億元），2018年達(dá)到14773億元，2019年首次突破2萬億元，而今年預(yù)計接近3萬億元。

　　“近些年調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)資金增速很快，但未來空間越來越有限，不可能一直維持高增長。最終財政收支平衡還是得取決于經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性，以及減少不必要支出，提高政府花錢效率�！笔┱�文說。