[ 當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式。推動超大特大城市按照實(shí)際管理服務(wù)人口來配置公共資源，有利于提升這些中心城市輻射和帶動周邊地區(qū)發(fā)展的能力，更好地發(fā)揮中心城市應(yīng)有的帶動作用。 ]

　　除了常住人口，實(shí)際管理人口也是一座城市人口集聚能力的重要體現(xiàn)。尤其是不少大城市的實(shí)際管理人口遠(yuǎn)超常住人口。

　　數(shù)據(jù)顯示，目前包括北上廣深、成都、重慶等城市的實(shí)際管理人口均已超2000萬，不少強(qiáng)二線城市的實(shí)際管理人口超過1000萬。這也對城市公共資源如何合理分配，提出了更高的要求。

　　多城實(shí)際管理人口遠(yuǎn)超常住人口

　　今年的廣州市政府工作報告提到，年初以來，新冠肺炎疫情席卷全球，作為實(shí)際管理服務(wù)人口超過2200萬、流動人口超過1000萬的超大城市，作為四通八達(dá)的國際綜合交通樞紐、國家對外交往中心之一，廣州經(jīng)受了疫情帶來的嚴(yán)峻考驗(yàn)。

　　這是廣州首次披露實(shí)際管理人口，此前各地公布的一般是常住人口。根據(jù)廣州市2019年統(tǒng)計公報，到2019年末，廣州市常住人口達(dá)1530.59萬人，較上年末增加40.15萬人，年末戶籍人口達(dá)953.72萬人。

　　也就是說，廣州實(shí)際管理服務(wù)人口比常住人口多了近700萬人。其中的差異在于，通常來說，常住人口是統(tǒng)計部門的數(shù)據(jù)，統(tǒng)計的是居住時間超過半年的人口數(shù)量，這一數(shù)據(jù)沒有涵蓋短期逗留的人口，比如商務(wù)出差、旅游、就醫(yī)等人群。但經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市，這一類短期逗留的人口往往相當(dāng)多。

　　中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員牛鳳瑞對第一財經(jīng)記者分析，常住人口和實(shí)際管理人口是兩個概念，相比常住人口，實(shí)際管理人口包括了短期逗留的人口，“比如短期到廣州出差的人，只逗留幾天，幾天后又有其他人來廣州出差，這部分群體就是實(shí)際管理人口。”

　　作為整個華南地區(qū)政治、文化、商業(yè)、教育、交通、醫(yī)療等中心，廣州日常有大量的短期逗留人口。以醫(yī)療為例，廣州的全國百強(qiáng)醫(yī)院數(shù)量僅次于京滬，華南地區(qū)不少疑難雜癥病患都會選擇到廣州就醫(yī)。

　　在廣州越秀工作、老家海南儋州農(nóng)村的林先生說，村里時常有村民到廣州來就醫(yī)，“因?yàn)楹Ｄ险�體醫(yī)療較為落后，很多病在海南看不了”。

　　另外，作為千年商都，廣州吸引的商業(yè)客流數(shù)量龐大。廣東省體制改革研究會執(zhí)行會長彭澎對第一財經(jīng)記者分析，廣州有全國最發(fā)達(dá)的商貿(mào)專業(yè)批發(fā)市場，有大量的從業(yè)者、外來采購者，這些人中有相當(dāng)一部分是短期停留。反映在地鐵客流上，這部分群體是不用趕上下班高峰的，因此廣州地鐵的上下班高峰期客流可能不如北京、上海，但在非高峰期，客流強(qiáng)度超過了京滬。

　　除了廣州，深圳、成都等城市的實(shí)際管理人口也超過了2000萬人。今年5月，深圳市官方透露，目前深圳實(shí)際管理人口約2200萬人。而根據(jù)2019年深圳市統(tǒng)計公報，全市年末常住人口1343.88萬人，比上年末增加41.22萬人，其中常住戶籍人口494.78萬人。也就是說，在深圳短期駐留的人口高達(dá)900萬人左右。

　　另外，目前深圳常住戶籍人口不到500萬人，占實(shí)際管理人口比例僅為22.5%。也就是說，走在深圳大街上，每5個人中就有4個非深圳戶籍，戶籍與非戶籍人口呈現(xiàn)明顯的倒掛現(xiàn)象。

　　同樣，成都的實(shí)際管理人口也邁入了2000萬級。據(jù)媒體報道，目前成都實(shí)際管理人口達(dá)2100多萬，而去年成都的常住人口為1658.1萬人，可見成都實(shí)際管理人口比常住人口多出了400多萬。

　　除了廣深蓉三城，實(shí)際管理人口超過2000萬大關(guān)的至少還有北京、上海、重慶三個城市。盡管京滬沒有公布實(shí)際管理服務(wù)的人口數(shù)量，但這兩個城市目前的常住人口都已經(jīng)超過了2000萬大關(guān)，若加上短期駐留人口，甚至可能超過3000萬人。以北京為例，早在2014年就有報道稱，每天有70萬人在北京看病。

　　重慶的常住人口超過3000萬人，不過考慮到重慶總面積達(dá)8.24萬平方公里，相當(dāng)于一個中等省份的規(guī)模，因此作為城市統(tǒng)計的話，主要還是考慮主城區(qū)的人口規(guī)模。今年5月，重慶主城都市區(qū)工作座談會發(fā)布消息，重慶主城區(qū)要擴(kuò)容，構(gòu)建一個更大的“主城都市區(qū)”。擴(kuò)容之后的“主城都市區(qū)”將包括原主城9區(qū)，以及渝西地區(qū)12區(qū)，共21個區(qū)。主城都市區(qū)面積、常住人口、經(jīng)濟(jì)總量分別達(dá)到2.87萬平方公里、2027萬人和1.8萬億元。

　　除了這六個城市，其他一些強(qiáng)二線城市的實(shí)際管理人口也超過了1000萬人，甚至在向2000萬人邁進(jìn)。以電商之都杭州為例，盡管2019年杭州的常住人口剛剛突破千萬大關(guān)，但今年2月杭州官方透露，杭州在年前的實(shí)際管理人口達(dá)1600萬，春節(jié)期間500萬人回去了，剩下1100萬人留在杭州。

　　同樣的，今年1月，武漢市市長周先旺表示，因?yàn)榇汗?jié)和疫情的影響，目前有500多萬人離開武漢，還有900萬人留在城里。也就是說武漢年前有實(shí)際管理人口1400多萬人，這比當(dāng)前武漢的常住人口多出了300萬。

　　按實(shí)際管理人口配置資源

　　實(shí)際管理人口遠(yuǎn)超常住人口這一現(xiàn)象，蘊(yùn)含著諸多深刻的意義。

　　一方面，大城市的實(shí)際管理人口遠(yuǎn)超統(tǒng)計部門發(fā)布的常住人口，這說明，我國人口的大城市化程度、中小城市和農(nóng)村地區(qū)的人口外流可能比統(tǒng)計數(shù)字更多。

　　另一方面，實(shí)際管理人口中包含大量短期駐留人口，這部分人口的公共服務(wù)資源配套也很值得關(guān)注。這些短期駐留人口雖然大多不占用大城市的教育和社保資源，但他們給城市醫(yī)療、交通、居住、社會管理等方面都帶來了巨大的壓力。因此，大城市未來應(yīng)該以實(shí)際管理服務(wù)的人口作為標(biāo)準(zhǔn)，來實(shí)施公共資源的配置。

　　今年5月18日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》發(fā)布，提出“要建立健全統(tǒng)一開放的要素市場，推動公共資源由按城市行政等級配置向按實(shí)際服務(wù)管理人口規(guī)模配置轉(zhuǎn)變”。

　　意見中的這一表述，對城市的優(yōu)化發(fā)展具有重要意義，可推動外來人口流入較多的城市加快補(bǔ)齊公共短板。過去很長一段時間人口、城市規(guī)劃建設(shè)、綜合承載力所采用的人口指標(biāo)是按戶籍人口來計算的，現(xiàn)在則主要是按常住人口計算，但離真正滿足人口實(shí)際需求仍有不小的距離。

　　比如從2018年每萬人擁有衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的床位數(shù)來看，東莞僅為37.1張，深圳這一數(shù)字也僅為38.1張，跟重慶（71.1）、武漢（86.5）、成都（87.6）、鄭州（96.7）等城市都有相當(dāng)大的差距。因此，東莞和深圳等外來人口流入較大的城市亟須補(bǔ)足公共衛(wèi)生領(lǐng)域的短板。

　　牛鳳瑞告訴記者，人口是城市規(guī)劃建設(shè)的基礎(chǔ)，只有按照實(shí)際管理人口計算，城市的規(guī)劃建設(shè)、綜合承載力才能滿足真正的需求。如今大城市的基礎(chǔ)設(shè)施短板主要是城市公共資源、公共設(shè)施滿足不了實(shí)際需求，城市管理者必須考慮實(shí)際管理人口，否則城市的短板就會一直存在。

　　根據(jù)此前發(fā)布的《廣州市國土空間總體規(guī)劃(2018-2035年)》，到2035年，廣州將建成國際大都市，常住人口規(guī)模在2000萬人左右，按照2500萬左右管理服務(wù)人口進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配置。

　　與此同時，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式。推動超大特大城市按照實(shí)際管理服務(wù)人口來配置公共資源，有利于提升這些中心城市輻射和帶動周邊地區(qū)發(fā)展的能力，更好地發(fā)揮中心城市應(yīng)有的帶動作用。

　　通常而言，在大城市短期駐留的人口有相當(dāng)一部分來自周邊地區(qū)、周邊省份，擴(kuò)大中心城市的服務(wù)能力，有利于這些地方的人也能享受到更好的公共服務(wù)，進(jìn)而提升整個都市圈、城市群的發(fā)展。