本報記者 郭婧婷 北京報道

　　工程結(jié)束后，政府向民企出具的“確認函”，究竟算不算數(shù)？近日，山東金鄉(xiāng)縣政府拖欠民企工程投資款一案，在最高人民法院（以下簡稱“最高院”）二審，雙方庭上焦點，即政府在6年前出具的一份確認函。

　　國務(wù)院“清欠行動”一年以來，成績斐然，但這起媒體報道的典型案例，仍處于訴訟程序中。國務(wù)院要求就國企、政府限時、定額清理對民企的工程等拖欠款項，但涉訴金額是否納入“清欠”考核尚無明確規(guī)定。

　　曾要求江蘇“跨省”審理

　　上海東沃景觀集團股份有限公司（以下簡稱“東沃公司”）系知名城市景觀規(guī)劃、項目投資管理企業(yè)，總部位于上海，其曾為2010上海世博會贊助商。

　　2014年初，東沃公司與山東省濟寧市金鄉(xiāng)縣政府簽訂投資合作協(xié)議，為其設(shè)計、建設(shè)太康湖、萊河、萬福河景觀工程投資項目，合同額為2.63億元。當年7月交付濱河二環(huán)路等相關(guān)專項工程后，10月，金鄉(xiāng)縣政府出具《工程項目投資服務(wù)費用確認函》，函中寫明應(yīng)支付濱河二環(huán)路工程項目投資服務(wù)費8502萬元。

　　改造中的太康湖一景。受訪者供圖

　　但此后卻一直未能清償投資款。據(jù)此前報道，至2014年底，金鄉(xiāng)縣政府共欠付東沃公司2億多元的市政項目投資款。

　　期間，金鄉(xiāng)縣政府財政因無法兌付，經(jīng)與東沃公司協(xié)商，擬以土地置換的形式抵債。經(jīng)雙方協(xié)議，金鄉(xiāng)縣政府收到掛拍土地款項后，及時全額兌現(xiàn)承諾東沃公司款項。

　　2017年，金鄉(xiāng)縣政府再次向東沃公司借款2000萬元，用于雙方約定“金鄉(xiāng)縣老供電局家屬院片區(qū)棚戶區(qū)改造項目”置換地塊的動拆遷補償款。2018年1月8日，該土地如期掛拍完成，金鄉(xiāng)縣政府收取兩2個多億元的土地款。

　　但東沃公司隨后發(fā)現(xiàn)，金鄉(xiāng)縣政府并未遵守承諾，在未作任何說明的情況下，擅自挪用了該筆土地出讓資金，致使東沃公司在金鄉(xiāng)投資4年的市政項目投資款，無法收回。

　　拖欠4年后，2018年11月，東沃公司在山東省高級人民法院（以下簡稱“山東高院”）發(fā)起訴訟，記者采訪了解到，一審審理中，金鄉(xiāng)縣政府曾提起管轄權(quán)異議，要求該案在江蘇高級人民法院審理。在被山東高院依法駁回后，其繼續(xù)在2019年2月向最高院遞交管轄權(quán)異議上訴狀。

　　2019年5月20日，最高院出具裁定書，裁定書顯示，金鄉(xiāng)縣政府主動撤回了管轄權(quán)異議上訴申請。東沃公司雖于2018年11月起訴，但直到2019年7月份，案件才在山東高院正式開庭審理。

　　“上述行為造成程序空轉(zhuǎn)近8個月，金鄉(xiāng)縣政府惡意利用管轄權(quán)異議的行為不僅損害了公司合法權(quán)利，更造成了程序空轉(zhuǎn)、司法資源的浪費，山東高院、最高人民法院的司法權(quán)威也受到損害�！痹缜坝邢嚓P(guān)專家接受媒體采訪稱。

　　2019年12月底，山東高院一審宣判金鄉(xiāng)縣政府償還企業(yè)4692萬元（包含金鄉(xiāng)縣已支付2821萬元）。其后，東沃公司上訴請求撤銷山東高院判決，改判金鄉(xiāng)縣政府支付其工程投資欠款8502萬元，并支付利息。

　　投資確認函成二審焦點

　　2020年7月，本案二審在最高人民法院開庭�！吨袊�經(jīng)營報(博客,微博)》記者在該案庭審網(wǎng)絡(luò)直播中了解到，雙方主要圍繞雙方合作性質(zhì)、利息計算的12%證據(jù)和《工程項目投資服務(wù)費用確認函》法律效力等方面展開質(zhì)證辯論。

　　東沃公司認為，其公司和金鄉(xiāng)縣政府作為共同發(fā)包方，受政府委托，組織建設(shè)單位的招標，選取規(guī)劃設(shè)計和建設(shè)施工單位，東沃公司配合金鄉(xiāng)縣政府招標之后，作為共同的發(fā)包人與選定的建設(shè)工程設(shè)計單位以及施工單位，以共同的發(fā)包方的身份，于施工單位簽訂了建設(shè)工程施工協(xié)議，東沃公司和金鄉(xiāng)縣政府共同作為工程的發(fā)包方， 合同為投資合作性質(zhì)，而非工程建設(shè)性質(zhì)。

　　而金鄉(xiāng)縣方面認為，雙方之間的合作協(xié)議的性質(zhì)是工程總承包合同。因東沃公司沒有相應(yīng)的資質(zhì)以及沒有經(jīng)過招投標程序，“雙方合同是無效的”。

　　在東沃公司代理律師黃開國看來，一審法院沒有考慮金鄉(xiāng)縣政府和上訴人東沃公司之間是基于投資利益共同合作關(guān)系，而是簡單地把東沃公司應(yīng)當支付給建筑企業(yè)的工程款，作為東沃公司的結(jié)算依據(jù)。“雙方作為共同甲方共同的投資開發(fā)，兩個甲方之間的投資、成本收益做出的確認，與建設(shè)工程施工結(jié)算有明顯的區(qū)別�！�

　　此次案件的焦點之爭落在《工程項目投資服務(wù)費用確認函》是否有法律效力，是否可以作為工程投資服務(wù)項目的結(jié)算依據(jù)。2014年10月，金鄉(xiāng)縣政府向東沃公司出具了《工程項目投資服務(wù)費用確認函》，函中寫明應(yīng)支付投資服務(wù)款項8502萬元。

　　金鄉(xiāng)縣政府方面認為，工程應(yīng)在提交驗收報告、結(jié)算報告、結(jié)算書以及最后的審計等一系列的過程后方可結(jié)算，《工程項目投資服務(wù)費用確認函》（以下簡稱“《確認函》”）不能作為結(jié)算依據(jù)，該確認函是為了配合東沃公司向銀行貸款融資所出具，并沒有經(jīng)過結(jié)算程序，不能作為雙方結(jié)算依據(jù)。同時，金鄉(xiāng)縣政府認為，上述確認函簽署時，工程并沒有最終竣工驗收，不具備結(jié)算條件。

　　對此，東沃公司代理律師黃開國認為，8502萬元投資和服務(wù)費用確認函，是雙方協(xié)商確認的結(jié)果，是按照合同約定的結(jié)算方式對工程投資服務(wù)款項進行的結(jié)算，符合所有的結(jié)算特征，真實合法有效。并且，2014年7月8日，金鄉(xiāng)縣舉辦濱河二環(huán)路公交專線開通儀式，實際通車使用，是竣工驗收交付的重要標志。

　　金鄉(xiāng)縣舉辦濱河二環(huán)路公交專線開通儀式。圖片來自金鄉(xiāng)縣政府官網(wǎng)

　　東沃公司相關(guān)負責(zé)人向記者進一步講述《確認函》協(xié)商過程：從2014年9月10日，至2014年12月11日，工程投資費用從最初的11137.7萬元到8280.77萬元，最終確認8502萬元，這個結(jié)果是建立在項目第三方預(yù)算、政府跟蹤審計、政府業(yè)務(wù)主管部門的確認等多次溝通結(jié)果之上的一致性意見，是驗收結(jié)算的結(jié)論性意見。8502萬元包含了建安費用、建設(shè)工程的綜合管理費用、工程投資組織資金的利息、還包括管理企業(yè)應(yīng)當?shù)玫降耐顿Y回報及稅收等項目。

　　2015年至2019年間，東沃公司分五次，共計收到金鄉(xiāng)縣政府支付的2938萬工程款，在上述負責(zé)人看來，《確認函》確定的8502萬款項是有法律效力的，并且得以實際履行。

　　東沃公司方面告訴記者，雙方通過《確認函》形式進行結(jié)算并非個案，是政府“確認習(xí)慣”的慣例。比如，雙方對于案涉工程項目的《建設(shè)項目前期土地平整與投資管理等服務(wù)費用確認函》費用2882萬元，這個也是同樣以確認函的形式來確認，并且予以部分履行。

　　金鄉(xiāng)縣政府代理律師認為，《確認函》是為了配合東沃公司融資出具的，并且證明東沃公司用此函成功獲取貸款。

　　東沃方面則認為，對已經(jīng)完工的二環(huán)路單項工程進行結(jié)算之后，東沃用應(yīng)收賬款進行融資，“不能證明結(jié)算的確認函用于融資，就不代表真實的結(jié)算”。政府與企業(yè)結(jié)算確認，同企業(yè)經(jīng)營所需與銀行之間的融資，是完全兩件事情。目前的法律和司法解釋以及最高院的判例，“審計意見”不能作為裁判依據(jù)，“金鄉(xiāng)縣審計局是金鄉(xiāng)縣政府的下設(shè)機關(guān)，與金鄉(xiāng)縣政府具有利害關(guān)系。因此，一審法院不應(yīng)將金鄉(xiāng)縣審計局單方面出具的“審計意見”作為裁判依據(jù)。

　　金鄉(xiāng)縣政府的代理律師認為，2014年東沃公司單方面向金鄉(xiāng)縣政府擬定的監(jiān)管協(xié)議中這樣表述，“甲乙雙方約定：乙方以甲方確認應(yīng)付公園項目中濱河二環(huán)道路及景觀工程建設(shè)項目的投資建設(shè)款向銀行進行融資�？铐椀轿缓�，超出甲方需向乙方支付的工程建安費用測算額度5340萬元及勘察設(shè)計等其他費的部分，由雙方進行監(jiān)管”。在金鄉(xiāng)縣政府看來，項目工程建安費用不足8502萬元。

　　在法庭調(diào)查環(huán)節(jié)，最高院詢問金鄉(xiāng)政府：“8502萬元確認函僅作為融資材料，雙方有沒有明確約定用完作廢或廢除證據(jù)”，金鄉(xiāng)縣政府回復(fù)：“直接證據(jù)沒有”；“8502萬元投資確認函上的金鄉(xiāng)政府公章如何形成的？”，金鄉(xiāng)政府一方稱，庭后遞交書面答辯意見。

　　此次開庭，最高院并未當庭宣判。

　　訴訟成“清欠”擋箭牌？

　　該案曾一波三折，早前，金鄉(xiāng)縣政府就管轄權(quán)上訴至最高院時，曾宣稱“東沃公司騙取金鄉(xiāng)縣政府為其出具《工程項目投資服務(wù)費用確認函》和《建設(shè)項目前期土地平整與投資管理等服務(wù)費用確認函》……兩份合計為1.1億元的非法巨額虛假債權(quán)”。

　　東沃公司旋即回應(yīng)稱，上訴狀中稱其“騙取”政府，已經(jīng)嚴重損害該公司名譽，他們保留追訴政府侵犯名譽權(quán)的權(quán)利，并表示，訴訟中所提及的文件、事項，均有據(jù)可查， “每一項都經(jīng)得起司法的調(diào)查”。

　　據(jù)了解，2018年末時，國務(wù)院啟動清理政府部門和國有大企業(yè)拖欠民營企業(yè)賬款的專項清欠行動，并要求“限時清零”，否則將懲戒問責(zé)。

　　2019年兩會政府工作報告中，李克強總理再次強調(diào)，政府要帶頭講誠信守契約，決不能“新官不理舊賬”，對拖欠企業(yè)的款項年底前要清償一半以上，決不允許增加新的拖欠。

　　山東省則在此后也召開會議，決定對長期拖欠民企不還的政府、國企進行問責(zé)。記者注意到，一些地方則出臺更具體政策，并成立督導(dǎo)組，要求在指定時間點前，能夠?qū)�債�?wù)做出明確確認，并爭取對無爭議債務(wù)進行大額償還。

　　2019年12月底，在山東高院對該案一審判決政府敗訴后，東沃公司原以為會讓金鄉(xiāng)政府重啟與其協(xié)調(diào)解決債務(wù)問題的通道。“沒想到金鄉(xiāng)政府連山東高院明確支持的未支付工程款都未與我司清償，反而，所有金鄉(xiāng)與東沃的債務(wù)，無論有沒有進入法律程序，金鄉(xiāng)政府均不予清欠”。東沃公司表示。

　　“這種情況下，政府可能會通過訴訟的程序性延期，來讓債務(wù)問題延后，希望能夠避免被上級追責(zé)，但上級部門是否會認同這種做法，現(xiàn)在并不確定。”某地方政府官員早前接受本采訪時稱，金鄉(xiāng)縣政府此舉，不排除招致上級以“躲債典型”懲處的可能。

　　記者查詢多地相關(guān)信息發(fā)現(xiàn)，進入司法程序的拖欠款項，是否納入“清欠”相關(guān)考核，并無明確規(guī)定。有東部某地市政府人員透露，在2019年相關(guān)報送文件中，涉訴金額部分，是單獨列出的，并不計入“清欠”考核。

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