12月17日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委等單位《關(guān)于推動(dòng)都市圈市域（郊）鐵路加快發(fā)展意見(jiàn)的通知》（以下簡(jiǎn)稱“通知”）。

　　市域（郊）鐵路是連接都市圈中心城市城區(qū)和周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)，為通勤客流提供快速度、大運(yùn)量、公交化運(yùn)輸服務(wù)的軌道交通系統(tǒng)。

　　《通知》指出，發(fā)展市域（郊）鐵路，對(duì)優(yōu)化城市功能布局、促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、擴(kuò)大有效投資等具有一舉多得之效，有利于發(fā)揮中心城市輻射帶動(dòng)作用，有利于擴(kuò)大公共交通服務(wù)供給、有效緩解城市交通擁堵、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

　　國(guó)家發(fā)改委城市中心綜合交通規(guī)劃院院長(zhǎng)張國(guó)華向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，我國(guó)軌道交通以“鐵路+城市軌道”為主體，但市域（郊）鐵路、城際軌道卻規(guī)模體量不足，難以適應(yīng)城市群、都市圈的高強(qiáng)度、多樣化、高頻次、強(qiáng)時(shí)效的交通需求特點(diǎn)。

　　但今年以來(lái)，發(fā)展適合城市群、都市圈的軌道交通，明顯得到了重視。其中，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》就專門提出，加快城市群和都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)化。

　　票價(jià)較低

　　關(guān)于市域（郊）鐵路的功能定位，上述《通知》指出，主要布局在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口聚集的都市圈內(nèi)的中心城市，聯(lián)通城區(qū)與郊區(qū)及周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)，采取靈活編組、高密度、公交化的運(yùn)輸組織方式，重點(diǎn)滿足1小時(shí)通勤圈快速通達(dá)出行需求，與干線鐵路、城際鐵路、城市軌道交通形成網(wǎng)絡(luò)層次清晰、功能定位合理、銜接一體高效的交通體系。

　　在1小時(shí)通勤圈中，在很多地方也存在高鐵、動(dòng)車等選項(xiàng)。但站在通勤者的立場(chǎng)來(lái)看，班次與票價(jià)，往往是最受關(guān)注的方面。

　　中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院深圳分院總規(guī)劃師羅彥向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者總結(jié)，對(duì)于較遠(yuǎn)距離的通勤者而言，他們所需要的軌道交通比較接近公交化的概念，頻次較高，同時(shí)費(fèi)用較低。

　　市域（郊）鐵路無(wú)疑是最符合這些特點(diǎn)的軌道交通方式之一。以北京為例，截至目前，北京共有4條市郊鐵路，呈放射狀分布在北京城的四個(gè)方向。以S106次列車的北京西站到良鄉(xiāng)站為例，25分鐘的車程，中間不停站，價(jià)格僅為6元，這一價(jià)格對(duì)于通勤者而言稱得上“友好”。

　　此次《通知》提出，市域（郊）鐵路新建線路單程通行時(shí)間宜不超過(guò)1小時(shí)，設(shè)計(jì)速度宜為100-160公里/小時(shí)，平均站間距原則上不小于3公里，早晚高峰發(fā)車間隔不超過(guò)10分鐘。

　　張國(guó)華還曾撰文提醒，市域（郊）鐵路線路要深入城市的核心內(nèi)部，而不只是截止在外圍郊區(qū)，要盡量避免多次換乘，提高門到門的出行效率。

　　中國(guó)哪些區(qū)域更適合發(fā)展市域（郊）鐵路？

　　《通知》提出，在充分利用既有資源的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)支持京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)三角、成渝、長(zhǎng)江中游等財(cái)力有支撐、客流有基礎(chǔ)、發(fā)展有需求的地區(qū)規(guī)劃建設(shè)都市圈市域（郊）鐵路，強(qiáng)化都市圈內(nèi)中心城市城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)便捷通勤，其他條件適宜地區(qū)有序推進(jìn)。

　　據(jù)國(guó)家發(fā)改委官網(wǎng)12月4日的消息，發(fā)改委此前組織召開(kāi)了專題會(huì)議，全面部署加快京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)城際鐵路和市域(郊)鐵路規(guī)劃建設(shè)。會(huì)議指出，未來(lái)五年，三大區(qū)域計(jì)劃新開(kāi)工建設(shè)城際鐵路和市域(郊)鐵路約1萬(wàn)公里，到2025年基本形成區(qū)域城際鐵路和市域(郊)鐵路骨架網(wǎng)絡(luò)，形成城市群1-2小時(shí)交通圈和都市圈1小時(shí)通勤圈。

　　解決建設(shè)資金難題

　　《通知》還指出，規(guī)劃范圍主要在城市行政區(qū)域內(nèi)，對(duì)具有同城化趨勢(shì)、通勤需求較高的毗鄰城市（鎮(zhèn)）可予以延伸覆蓋。跨越城市行政區(qū)域的規(guī)劃編制及實(shí)施由省級(jí)發(fā)展改革部門做好統(tǒng)籌。

　　都市圈市域（郊）鐵路建設(shè)規(guī)劃的報(bào)批和審核，比照城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃管理的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，并做好與國(guó)土空間規(guī)劃等銜接。

　　在跨城市建設(shè)軌道交通的情形中，因?yàn)樯婕安煌�的行政主體和管轄范圍，城市發(fā)展策略存在差異，往往存在著地方政府協(xié)調(diào)的問(wèn)題，尤其是“誰(shuí)來(lái)出資”的問(wèn)題，譬如征地費(fèi)用誰(shuí)來(lái)出，施工費(fèi)用誰(shuí)來(lái)出？

　　這也導(dǎo)致，跨城市的都市圈軌道交通，在很多地方推進(jìn)得并不順暢。一位軌道交通界人士就向記者表示，城市群、都市圈的軌道交通將會(huì)成為未來(lái)的一個(gè)發(fā)展重點(diǎn)，但它本身也面臨著較大的挑戰(zhàn)。

　　市域（郊）鐵路為適應(yīng)通勤需要，一般運(yùn)營(yíng)采用低票價(jià)，并且客流集中分布在上下班時(shí)段，運(yùn)營(yíng)的直接經(jīng)濟(jì)效益受到影響。這也對(duì)解決市郊鐵路的建設(shè)資金、保障運(yùn)營(yíng)中的經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)可持續(xù)等方面提出了挑戰(zhàn)。

　　此次的《通知》提出，創(chuàng)新市域（郊）鐵路市場(chǎng)化投融資模式，全面放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，培育多元投資主體，支持城市政府與企業(yè)共同出資成立一體化投資主體，吸引包括民間資本、外資在內(nèi)的社會(huì)資本參與投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。

　　此外，《通知》還提出，探索吸引保險(xiǎn)資金等長(zhǎng)期資本參與投資，支持通過(guò)發(fā)行企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等方式融資。鼓勵(lì)金融租賃公司創(chuàng)新適合市域（郊）鐵路特點(diǎn)的金融產(chǎn)品和服務(wù)方式。

　　張國(guó)華向記者表示，參照東京、巴黎、倫敦、紐約的跨區(qū)域軌道線路，很大比例是由社會(huì)資本參與規(guī)劃建設(shè)運(yùn)營(yíng)。最好的方式是讓市場(chǎng)力量參與進(jìn)來(lái)，當(dāng)然，政府在土地空間資源配置、公共服務(wù)銜接等方面還是要更好地發(fā)揮作用。

　　《通知》還指出，加大地方政府投入力度，支持地方政府專項(xiàng)債券用于收益較好的項(xiàng)目建設(shè)，研究以線路經(jīng)過(guò)轄區(qū)土地出讓收益支持市域（郊）鐵路建設(shè)等政策。

　　初期可通過(guò)加大補(bǔ)貼力度引導(dǎo)和支持市域（郊）鐵路順利開(kāi)行，后期根據(jù)綜合開(kāi)發(fā)收益適當(dāng)補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)，或以政府購(gòu)買服務(wù)等方式，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。

　　可以預(yù)期的是，隨著以市域（郊）鐵路為代表的都市圈、城市群軌道交通的大發(fā)展，中心城市的人口可以更加合乎遷移規(guī)律，在大城市工作的同時(shí)，擁有更多的居住地選擇，從而實(shí)現(xiàn)一部分中心城市的功能疏解。

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)家樊綱在不久前的一個(gè)公開(kāi)演講中表示，除了通勤軌道交通這樣的硬件規(guī)劃方面的努力，如果在公共服務(wù)供給這樣的軟件上也能夠?qū)崿F(xiàn)均等化、一體化，可以推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)更加均衡、更加健康地發(fā)展，而不是像過(guò)去那樣的兩極分化。

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