小區(qū)配套幼兒園應該歸誰所有？福州市的一些開發(fā)商、教育行政部門、小區(qū)業(yè)主為此展開一場“爭奪戰(zhàn)”
文｜《財經(jīng)》(博客,微博)記者王麗娜 實習生 徐辰燁
編輯｜魯偉
小區(qū)配套幼兒園到底應該歸誰所有，是否應無償移交？一年多來，福州市鼓樓區(qū)教育局和李雄虎為此展開拉鋸，并升級為訴訟。
12月16日，地產開發(fā)商李雄虎拿到了福州市中級人民法院（下稱“福州中院”）的二審判決書。根據(jù)判決，他在開發(fā)地產項目時建設的四所小區(qū)配套幼兒園被判無償移交教育行政主管部門，并配合辦理過戶手續(xù)。
此案并非個例�！敦斀�(jīng)》記者獲悉，福州此類訴訟目前已知的至少有20起，在福州的鼓樓區(qū)、倉山區(qū)、臺江區(qū)等均存在類似情況，小區(qū)配套幼兒園移交不暢后，各區(qū)教育局向開發(fā)商提起訴訟。這些開發(fā)商通過招牌掛拿地的時間均發(fā)生在2000年至2007年期間，相關部門未在土地出讓合同中明確幼兒園配建后的產權歸屬，而當時又正值中國房地產商業(yè)開發(fā)、民辦學前教育興起之時，這為如今的移交留下爭議。
如今在擴增普惠性學前教育的大趨勢下，城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園成為治理對象。福州小區(qū)配套幼兒園權屬問題面臨集中性訴訟，開發(fā)商、教育行政部門，甚至還有深受入園難、入園貴困擾的小區(qū)業(yè)主們，為此展開一場“爭奪戰(zhàn)”。
教育局狀告開發(fā)商
家有兩歲幼童的張斌（化名），眼下正在為孩子明年入學發(fā)愁，小區(qū)內只有一個收費較貴的民辦幼兒園，周邊小區(qū)的公立幼兒園排不上，“上個幼兒園都這么難”。這是不少新興城區(qū)業(yè)主面臨的問題。
張斌住在遠離福州市中心的烏龍江畔，他所在的小區(qū)“公園道一號”曾號稱是倉山區(qū)第一豪宅，小區(qū)總占地面積370畝，以疊拼別墅和高層住宅為主。張斌11年前選擇在此安家，看中的就是小區(qū)有配套幼兒園、休閑會所和球場等。
入住幾年后，張斌發(fā)現(xiàn)小區(qū)幼兒園價格翻番，目前一個月收費6000多元，而福州市普通的公辦幼兒園保育費和伙食費加起來是1000元左右。張斌夫婦都有穩(wěn)定的工作，但仍感嘆“上不起”小區(qū)的幼兒園。
去哪兒上幼兒園，困擾著“公園道一號”2800戶業(yè)主們，甚至有業(yè)主多次在福州市“12345便民服務平臺”反映此事。一名業(yè)主表示，他打算舍近求遠，將小孩送往四五公里外的一所幼兒園，但開車需要15分鐘。
業(yè)主林連勇，近年來為小區(qū)幼兒園問題四處發(fā)聲，他保存著這兩年給當?shù)亟逃块T的反映信和收到的回復。2019年8月，他曾前往福州市教育局反映幼兒園的就讀難題，希望小區(qū)配套幼兒園回歸普惠園。
當時，正值全國開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理，以擴增普惠性學前教育，滿足群眾對幼有所育的期待。普惠性學前教育是近年出現(xiàn)的新生概念，包括公辦性質幼兒園、普惠性民辦幼兒園，保育費和伙食費等實行政府指導價。
2019年初，國務院印發(fā)《關于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》（下稱《通知》），聚焦小區(qū)配套幼兒園突出問題�！锻ㄖ芬�，城鎮(zhèn)小區(qū)嚴格依標配建幼兒園，確保小區(qū)配套幼兒園如期移交。已建成的小區(qū)配套幼兒園應按照規(guī)定及時移交當?shù)亟逃姓块T。各地應切實摸底排查，全面整改。隨后，福州出臺相關規(guī)定。
林連勇告訴《財經(jīng)》記者，2019年9月，福州市倉山區(qū)教育局（下稱“倉山區(qū)教育局”）針對他反映的問題調查核實后，書面回復稱，小區(qū)配套園土地出讓時間在2007年之前，當時國土、規(guī)劃及建設部門未在土地出讓合同中明確該幼兒園配建后產權歸區(qū)教育局所有，造成開發(fā)商以此為理由拒絕移交區(qū)教育局用于辦學。
福州在推進城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理中，2007年是一個關鍵時間節(jié)點。2019年福州市政府印發(fā)了《關于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作實施方案的通知》和《福州市城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園移交規(guī)程》，規(guī)定了三類城鎮(zhèn)小區(qū)應無償移交教育行政部門。
這三類無償移交的幼兒園分別是：1993年3月7日—2007年10月1日期間取得用地批文的五城區(qū)（鼓樓、臺江、晉安、倉山、馬尾）城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園；2007年10月1日以后取得用地批文，且土地使用權出讓公告、出讓合同或者劃撥決定書等文件約定權屬歸屬政府的五城區(qū)城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園；土地使用權出讓公告、出讓合同或者劃撥決定書等文件約定權屬歸屬政府的長樂區(qū)、高新區(qū)及各縣（市）城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園。
在給林連勇的回復中，倉山區(qū)教育局提到，為推進“公園道一號”小區(qū)配套幼兒園移交，盡快回收辦成普惠園，已經(jīng)委托律師起訴該小區(qū)的開發(fā)商福州海晨房地產開發(fā)公司（工商登記名稱為福州海晨建設發(fā)展有限公司，下稱“海晨公司”）。待法院判決后明確權屬再移交，這是福州市“第一例小區(qū)配套幼兒園移交訴訟案件”。
今年7月，林連勇再次向福州市教育局反映前述問題。8月3日，倉山區(qū)教育局再次回復，鑒于小區(qū)配套幼兒園移交訴訟案件審理的復雜性，正關注其他區(qū)同類配套園的訴訟情況，積極配合法院及律師團隊繼續(xù)收集訴訟資料，“爭取訴訟成功”。
目前，這起訴訟在福州市倉山區(qū)人民法院（下稱“倉山區(qū)法院”）審理中�！敦斀�(jīng)》記者聯(lián)系海晨公司負責人未果，一名工作人員表示不清楚此案。12月11日，對這起訴訟及倉山區(qū)城鎮(zhèn)幼兒園治理移交等問題，倉山區(qū)教育局有關負責人對《財經(jīng)》記者表示，相關工作正在推進中，暫不便接受采訪。
該不該無償移交？
“公園道一號”小區(qū)配套幼兒園訴訟案，在福州并不少見。福州鼓樓區(qū)、臺江區(qū)等地相繼提起類似的小區(qū)配套幼兒園權屬之爭訴訟。
《財經(jīng)》記者查詢倉山區(qū)法院的開庭公告，僅11月21日當天就有14起倉山區(qū)教育局起訴相關開發(fā)商的所有權確認糾紛案。在中國庭審公開網(wǎng)上，10月份有兩起直播案件是福州市臺江區(qū)教育局提起的類似訴訟。
開發(fā)商李雄虎親歷的案件，發(fā)生在鼓樓區(qū)，是目前已知案件中審結較為迅速的一例，2020年7月21日立案，12月16日二審判決下達。
李雄虎是福建仁文建設有限公司（下稱“仁文建設”）的法定代表人。2003年至2005年通過招拍掛，仁文建設先后拍下四個國有地塊，分別位于福州鼓樓區(qū)原厝路、梅亭路北側等地，作為商業(yè)、居住、教育的建設用地。四個地塊均規(guī)劃配置幼兒園，占地面積3000平方米至3500平方米不等。其中有兩處幼兒園投入使用近10年，目前已改為普惠性民辦幼兒園。另一處作為開發(fā)商臨時辦公場地使用，還有一處因當?shù)亟逃植唤o辦理辦學許可證閑置至今。
2019年11月7日，仁文建設收到四份律師函，均來自鼓樓區(qū)教育局。律師函提出，依據(jù)1993年《福州市保護城市小學幼兒園建設用地若干規(guī)定》，新區(qū)開發(fā)和舊區(qū)改建建設單位，必須按國家規(guī)定配建幼兒園，產權移交教育行政主管部門，仁文建設應立即將四個配套幼兒園產權移交鼓樓區(qū)教育局。
李雄虎告訴《財經(jīng)》記者，他理解并支持治理小區(qū)配套幼兒園，但對于是否都移交和怎么移交他有不同的意見�！坝變簣@所在土地是我通過出讓方式出錢買的，幼兒園用地也算在我小區(qū)容積率里面，我有包括幼兒園地塊在內的土地使用權證，當時土地出讓合同也沒有明確約定產權歸屬，怎么能說移交就無償移交？”
因未順利移交，2020年4月19日，鼓樓區(qū)教育局再次致函仁文建設，要求配合做好小區(qū)配套幼兒園移交工作，否則將采取訴訟方式處理。7月21日，鼓樓區(qū)教育局向鼓樓區(qū)人民法院（下稱“鼓樓區(qū)法院”）起訴。
庭審中，鼓樓區(qū)教育局方面表示，仁文建設未依照前述1993年的規(guī)定，將小區(qū)配套幼兒園用房的產權登記至鼓樓區(qū)教育局名下，也未實際移交，該公司不僅違反規(guī)范性文件，還損害社會公共利益。
對此，仁文建設方面辯稱，鼓樓區(qū)教育局的訴求法律依據(jù)不足，福州市1993年的規(guī)定屬于地方性法規(guī)，不符合《立法法》等規(guī)定，關于幼兒園權屬移交的規(guī)定應屬無效。且該法規(guī)2010年修改，規(guī)定在國有建設用地使用權出讓公告、出讓合同或者劃撥決定書中應明確幼兒園的權利歸屬。
李雄虎強調，福州市1993年的文件頒發(fā)時，全國商業(yè)地產剛剛萌芽，當時幼兒園建設用地主要是劃撥，具有無償性。而涉案幼兒園用地為出讓獲得，他因此認為，不應適用1993年的規(guī)定。另外，福州市政府2002年《關于社區(qū)配套用房建設使用管理的意見》還規(guī)定，小區(qū)配套用房由開發(fā)建設單位投資使用，幼托產權歸屬開發(fā)建設單位。
鼓樓區(qū)法院一審認定，涉案土地出讓于2004年，應適用福州市1993年的規(guī)定，作為產權歸屬的依據(jù)。一審判決，涉案幼兒園的所有權屬于鼓樓區(qū)教育局。李雄虎不服，其上訴理由包括該案涉及不動產物權的爭議屬于行政處理范疇，不屬于民事案件受理范圍；鼓樓區(qū)教育局根據(jù)福州市1993年的規(guī)定主張物權違反法律規(guī)定，但1993年的規(guī)定有其歷史背景，相關規(guī)定早已不適應時代發(fā)展和新時期的法律背景等。
上訴后，福州中院二審維持原判。福州中院認為，仁文建設建設項目除應符合約定，還應符合國家、省、市有關法律、法規(guī)等，該公司理應知悉當時施行的與建設相關的地方法規(guī)。
類似的小區(qū)配套幼兒園產權歸屬訴訟，正在福州多個法院進行。福建中茵房地產開發(fā)有限公司（下稱“中茵公司”）被福州臺江區(qū)教育局起訴。中茵公司的代理律師福建科衡律師事務所律師張寧認為，當年的土地使用權出讓合同沒有明確規(guī)定配套幼兒園產權歸屬，應結合《土地管理法》等及當時福州市政府的規(guī)范性文件，認定涉案幼兒園產權歸屬。
張寧認為，應正確理解國務院2019年發(fā)布的《通知》，《通知》提出按照“一事一議”“一園一案”的要求整改，還提到回收、置換、購置的方式�！坝纱丝梢�，小區(qū)配套幼兒園并非全部無償移交，而是要根據(jù)實際情況，協(xié)商移交方式�！爆F(xiàn)實中，開發(fā)商多將幼兒園租賃給第三方經(jīng)營，合同租約沒到期，產權移交也勢必影響到承租人的利益。
張寧還強調，加大普惠性學前教育是一項惠民工程，理應擁護，但涉及產權的移交應該合法有據(jù)，并兼顧對財產所有權的保護。
各地處理方式不一
已建成的小區(qū)配套幼兒園是否全部移交、如何移交，目前各地的做法并不完全統(tǒng)一。
云南凌云律師事務所執(zhí)行主任李春光，給多家民間教育機構提供過法律服務。李春光表示，全國開啟整治小區(qū)配套幼兒園后，他接到過來自各地的咨詢，“有的地方要求小區(qū)配套幼兒園限期關停。有的小區(qū)配套園因開發(fā)商不履行義務，是小區(qū)業(yè)主委員會投資建起來的，要求移交，怎么辦？還有一些是開發(fā)商當時拿地和審批時，沒有明確要求移交配套幼兒園，開發(fā)商都辦齊了各種證件。”
梳理各地繼國務院《通知》之后出臺的相關實施文件，也能看出各地執(zhí)行不一。比如，廣東省規(guī)定，以出讓方式取得建設用地，并已簽訂移交協(xié)議的配套幼兒園，應按協(xié)議移交；未簽訂移交協(xié)議的，以2015年12月31日為節(jié)點分類——之前規(guī)劃建設的配套幼兒園，根據(jù)實際情況確定是否回收，如確定不回收的，應逐步辦成普惠性民辦幼兒園；之后規(guī)劃建設的配套幼兒園，應采取措施予以回收。產權歸屬開發(fā)商、個人的城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園收回及補償辦法，由各地級以上政府根據(jù)當?shù)貙嶋H情況依法依規(guī)自行確定。
云南則是對不同用地提出不同要求。建設用地以出讓方式取得的配套幼兒園，已簽訂移交協(xié)議的按照協(xié)議約定移交；以出讓方式取得用地但未簽訂移交協(xié)議的配套幼兒園，以《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》印發(fā)時間（2010年11月21日）為節(jié)點，政府根據(jù)實際情況確定是否收回。
“普惠性幼兒園覆蓋率達到80％是各地面臨的一個硬指標�！苯逃a業(yè)投資人鄭玉武向《財經(jīng)》記者指出。福州的小區(qū)配套幼兒園移交紛爭背后，是地方急于完成學前教育發(fā)展的目標。2018年中共中央、國務院《關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》提出，到2020年，全國學前三年毛入園率達到85%，普惠性幼兒園覆蓋率（公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占比）達到80%，公辦園占比達到50%。
鄭玉武介紹，伴隨房地產市場開發(fā)，中國的民辦幼兒園在2002年左右萌芽，社會資本和個人力量被允許興辦民辦教育后，民辦幼兒園蓬勃發(fā)展，大部分屬于營利性質。近幾年，普惠性學前教育概念興起，一部分營利性民辦幼兒園通過政府補貼轉為普惠性民辦幼兒園。
福州公辦幼兒園資源緊張。2019年3月，福州市教育局曾在官網(wǎng)發(fā)布該市治理方案的出臺背景，稱目前福州市學前教育普惠性學額覆蓋率為77.29%，公辦園占全部幼兒園的比重為44.21%，公辦學額缺口較大。調研發(fā)現(xiàn)“有的城鎮(zhèn)小區(qū)沒有配建幼兒園，有的雖然建了但沒有移交辦成公辦園或者委托辦成普惠性民辦園，這是造成城鎮(zhèn)‘入公辦園難’、‘入普惠性民辦園難’、‘就近入園難’的十分重要的原因�！�
公辦幼兒園資源緊張是目前各地面臨的普遍難題，尤其是在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城區(qū)范圍不斷向外擴張的城市，新建小區(qū)更為緊張�！肮珗@道一號”即是典型一例，凸顯出學前教育公共資源不足。
倉山區(qū)地處福州南大門，“公園道一號”曾經(jīng)屬于偏遠地區(qū)，業(yè)主林連勇買房時周圍正待開發(fā)。過去20年，趕上中國城鎮(zhèn)化和樓市快速發(fā)展。如今，倉山區(qū)成為福州樓市重要的房源供應倉，地產項目林立，從高端別墅到普通住宅皆云集于此。
同樣擴張的還有城市人口。據(jù)倉山區(qū)人口普查數(shù)據(jù)，2000年時倉山區(qū)的常住人口為48萬余人，到2010年時已增長到85萬余人，僅僅十年間人口增長約77%。由此，幼兒園入學難、入學貴等問題凸顯。根據(jù)倉山區(qū)2020年秋季發(fā)布的幼兒園招生數(shù)量，該區(qū)幼兒園總招生數(shù)量約為1.33萬人，其中公辦園為7250人，前一年的公辦園招生數(shù)據(jù)為2060人，普惠性學前教育覆蓋面大幅提升。
李春光認為，當前對小區(qū)配套幼兒園存在的突出問題開展治理，對于一些應該移交而未移交的小區(qū)配套幼兒園整治有其合理合法性。但各地在執(zhí)行中，不宜一刀切。是否必須移交，還要具體分析，一是看當時拿地和立項時，開發(fā)商和政府相關部門是否明確需要移交；二是看政府和開發(fā)商是否履行各自的責任和義務，比如看政府部門是否劃撥土地，有無減免土地出讓金，開發(fā)商是否配建或有無挪用等。如果以公益的目的進行征收，涉及私權，則需考慮適當?shù)募右匝a償。
福州小區(qū)配套幼兒園訴訟案中，開發(fā)商們普遍關注是否應無償移交。李雄虎提出質疑，這次治理文件和此前福州市的法規(guī)都未提及應該“無償移交”。即便是2019年3月福建省政府下發(fā)的《關于城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園專項治理工作方案的通知》，也未提及無償移交，并且重申“一事一議”“一園一案”，逐一進行整改。
二審敗訴后，李雄虎表示將向福建省高級人民法院提起申訴，這起案件的走向或將影響整個福州小區(qū)配套幼兒園的權屬之爭。獲悉該案二審判決的結果，“公園道一號”的業(yè)主張斌第一時間轉告《財經(jīng)》記者，他還在為孩子的入園難題發(fā)愁，“公園道一號”的幼兒園權屬仍在訴訟中。在發(fā)來的一張照片中，他的小孩背起書包，“天天喊著去上學，但不知道明年要去哪里�！�
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