南方財經全媒體集團全國兩會報道組 王海平

防范化解金融風險，一直是來自金融監(jiān)管機構代表委員的重要關注議題。

3月2日，21世紀經濟報道記者從人民銀行南京分行發(fā)言人處獲悉，全國人大代表，人行南京分行黨委書記、行長郭新明將在2021年全國兩會上提交《關于修訂〈企業(yè)破產法〉增設“金融機構破產”專章》的議案。

在3月2日的部分媒體代表見面會上，人行南京分行發(fā)言人對21世紀經濟報道記者表示，郭新明代表建議在《企業(yè)破產法》中增設“金融機構破產”專章，以統(tǒng)領金融單行法律法規(guī)有關破產規(guī)定，健全金融機構破產法律制度，構建系統(tǒng)完整、和諧統(tǒng)一的現代化破產法律體系。

南京財經大學金融學教授閆海峰對21世紀經濟報道記者表示，在《企業(yè)破產法》中增設金融機構專章，是深化經濟體制改革的最重要步驟，也是金融走向市場化的必然要求。

全國人大代表郭新明為何會關注到這一領域？

建立健全金融機構風險處置機制

當前，中國國內的金融風險治理的體系建設和實踐發(fā)展已進入到金融風險防范化解長效機制建設階段，因此，按照市場化法治化原則，適時制定完善與金融風險處置密切相關的系列金融法律法規(guī)政策，建立健全金融機構風險處置機制，對互聯網金融實施專項整治，對一些發(fā)生風險問題的中小金融機構依法采取風險處置措施。

郭新明代表在議案中認為，國內外經驗教訓反復證明，金融機構破產法律制度是識別、預防、控制、化解、處置等各個金融風險治理環(huán)節(jié)邏輯遞進及金融風險治理體系建設和實踐發(fā)展的必然結果。

同時，雖然有關金融機構破產已在《企業(yè)破產法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》等法律法規(guī)中有所涉及，法律體系初見雛形，但是，由于歷史與時代局限，與國際先進經驗（如聯合國國際貿易法委員會等國際組織的示范指南）相比，缺陷和不足較為明顯。

這在《企業(yè)破產法》中的表現尤為具體，如未針對金融機構相較于普通企業(yè)具有的公共性、涉眾性、風險外溢性特征，對金融機構的概念和范圍作出具體明確的界定，以至非銀行支付機構、地方7+4金融組織等是否屬于“金融機構”難以確定。未對金融機構破產原因適用更高水平的金融監(jiān)管標準，不利于維護金融穩(wěn)定、防范系統(tǒng)性金融風險。未對風險處置程序與破產程序的有序銜接、個人債權及高管勞動債權的清償順序、金融監(jiān)管機構以及金融消費投資權益保護基金的地位作用、更為專業(yè)的破產管理人等作出特別規(guī)定。未對金融交易結算最終性、終止凈額結算制度等金融基礎性制度，作出法律安排。

破產償還要體現公共性

就《企業(yè)破產法》的修訂，郭新明代表提出了3點意見。

第一，在立法路徑上，修訂《企業(yè)破產法》增設“金融機構破產”專章，統(tǒng)領有關破產規(guī)定。

南京大學商學院教授韓劍也對21世紀經濟報道記者表示，這一立法路徑，也是國際上金融機構破產清算相關法律中被廣泛采用的立法路徑，如聯合國國際貿易法委員會《破產法立法指南》明確可以針對銀行、保險機構、公用事業(yè)公司和股票或商品經紀人公司，就在一般破產法中作特別規(guī)定。

第二，在立法機制上，建立與立法路徑相適應的“雙牽頭”工作機制。

一方面，建議全國人大指定專門工作委員會牽頭成立領導小組，負責《企業(yè)破產法》的修訂工作。在此機制內，成立由人民銀行牽頭，相關部委、最高院、地方政府及其職能部門等參加的金融機構破產法律制度起草專班。

另一方面，授權人民銀行以及金融監(jiān)管部門結合監(jiān)管金融機構的特殊性，在法律法規(guī)未作規(guī)定的條件下，以部門規(guī)章的形式，針對各類金融機構破產的特殊問題制定實施細則，以及有關司法解釋等為基本結構的金融機構破產法律框架。

第三，在立法內容上，重點響應金融機構破產對法律制度的特殊需求。

郭新明代表建議，要對金融機構設定不同于其他企業(yè)的統(tǒng)一的及分業(yè)的分配規(guī)則，在清償順序上必須體現公眾性，主要包括對涉眾型個人債權的特別保護、破產前金融風險處置費用的承擔、對破產負有個人責任高管的勞動債權分配、有關金融消費投資權益保護基金收購或者償付受保護債權后的清償順序等內容。

（作者：王海平 編輯：周上祺）