作者： 陳益刊

　　新形勢(shì)下需要新的變革，作為反映政府的活動(dòng)范圍和方向的預(yù)算，正尋求一次大變革。

　　近日，國務(wù)院公開了《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（下稱《意見》），7000多字、24條改革舉措涵蓋預(yù)算管理的方方面面。在接受第一財(cái)經(jīng)采訪的多位政府預(yù)算專家看來，其中最重要的一點(diǎn)是強(qiáng)化財(cái)政資金“大統(tǒng)籌”，把“零錢”化為“整錢”，打破支出固化的既有利益格局，將錢集中花在國家重大決策部署上。

　　中國當(dāng)前建設(shè)任務(wù)繁重，花錢的地方不少。但當(dāng)前和今后一段時(shí)間內(nèi)，財(cái)政減收增支壓力越來越大，財(cái)政收支矛盾日漸突出，單靠舉債擴(kuò)大支出不可持續(xù)，因此急需新一輪預(yù)算變革，統(tǒng)籌各方財(cái)力，打破支出固化格局，把錢花在刀刃上。

　　因此，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人在解讀《意見》主要?jiǎng)?chuàng)新突破之處時(shí)，首先就談到了“加強(qiáng)重大決策部署財(cái)力保障”和“加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌”等。

　　其實(shí)加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌的提法并不新鮮，2015年國務(wù)院印發(fā)了《推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案》，用10項(xiàng)舉措來推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用，避免資金使用“碎片化”，統(tǒng)籌財(cái)力用于民生等重點(diǎn)領(lǐng)域，取得了一定成效。

　　不過，這次《意見》在談及當(dāng)前預(yù)算管理的問題中，統(tǒng)籌力度不足就是其中之一。

　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)預(yù)算管理研究所所長李燕告訴第一財(cái)經(jīng)，近些年可能推動(dòng)比較容易的是四本預(yù)算之間的統(tǒng)籌，其他領(lǐng)域相對(duì)遲緩，其背后涉及復(fù)雜的利益關(guān)系，甚至法律法規(guī)的調(diào)整，因此解決財(cái)政收支矛盾應(yīng)具有收入端和支出端一體兩翼的“大統(tǒng)籌”觀。

　　在《意見》給出的加大預(yù)算收入統(tǒng)籌力度系列舉措中，一大要點(diǎn)就是把所有政府收入都納入預(yù)算。

　　比如，將依托行政權(quán)力、國有資源（資產(chǎn)）獲取的收入以及特許經(jīng)營權(quán)拍賣收入等按規(guī)定全面納入預(yù)算。各部門和單位要依法依規(guī)將取得的各類收入納入部門或單位預(yù)算，未納入預(yù)算的收入不得安排支出。

　　“所有政府收入必須全部納入預(yù)算管理，比如一些單位的資產(chǎn)拍賣收入、經(jīng)營收入等非財(cái)政撥款收入尚未納入預(yù)算，未來將全部納入，否則不得支出。這樣才能真正強(qiáng)化財(cái)政資源統(tǒng)籌能力�！敝袊�政法大學(xué)施正文教授告訴第一財(cái)經(jīng)。

　　在收入端統(tǒng)籌財(cái)力的目的，首要就是為落實(shí)黨中央、國務(wù)院重大決策部署提供財(cái)力支撐。

　　《意見》稱，各級(jí)預(yù)算安排要將落實(shí)黨中央、國務(wù)院重大決策部署作為首要任務(wù)，貫徹黨的路線方針政策，增強(qiáng)對(duì)國家重大戰(zhàn)略任務(wù)、國家發(fā)展規(guī)劃的財(cái)力保障。完善預(yù)算決策機(jī)制和程序，各級(jí)預(yù)算、決算草案提請(qǐng)本級(jí)人大或其常委會(huì)審查批準(zhǔn)前，應(yīng)當(dāng)按程序報(bào)本級(jí)黨委和政府審議；各部門預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)報(bào)本部門黨組（黨委）審議。

　　施正文分析，這一表述反映了此次預(yù)算改革堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)基本原則。預(yù)算體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略和政策，是宏觀調(diào)控的重要手段，這次預(yù)算改革強(qiáng)化了中央財(cái)政在整個(gè)預(yù)算配置中的主導(dǎo)作用，強(qiáng)化中央政府宏觀調(diào)控能力，為國家重大戰(zhàn)略方針落地提供堅(jiān)實(shí)的財(cái)力保障。

　　統(tǒng)籌后的財(cái)政收入要想真正保障國家重大戰(zhàn)略方針落地，就需要打破當(dāng)前支出固化格局，大力優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，而這兩點(diǎn)也正是《意見》提出的改革重點(diǎn)。

　　李燕表示，現(xiàn)實(shí)中優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)相關(guān)舉措推進(jìn)難，支出結(jié)構(gòu)固化僵化問題依然突出。財(cái)政支出固化加劇了支出的剛性，使既有支出能增不能減，造成有限的財(cái)政資金低效、無效、漏損情況突出，更加劇了財(cái)政收支矛盾日益突出，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。

　　如何破解？《意見》要求，堅(jiān)持量入為出原則，積極運(yùn)用零基預(yù)算理念，打破支出固化僵化格局，合理確定支出預(yù)算規(guī)模，調(diào)整完善相關(guān)重點(diǎn)支出的預(yù)算編制程序，不再與財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值層層掛鉤。

　　目前中國預(yù)算編制方法主要采取基數(shù)預(yù)算，一般以上一年支出為基數(shù)，適當(dāng)考慮一定增長比例分配資金。而零基預(yù)算，意味著編制預(yù)算不受以往預(yù)算安排影響，以零為基點(diǎn)編制的預(yù)算，一切從實(shí)際需要出發(fā)。

　　上海財(cái)經(jīng)大學(xué)鄧淑蓮教授告訴第一財(cái)經(jīng)，隨著財(cái)政收入增幅緩慢，而財(cái)政支出存在剛性，且不斷增長，財(cái)政進(jìn)入緊平衡時(shí)期，此次《意見》出臺(tái)，通過深化預(yù)算管理制度改革解決或緩解財(cái)政收支矛盾，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。