來(lái)   源丨21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道（ID：jjbd21）

　　記   者丨楊志錦

　　編   輯丨馬春園

　　5月6日，財(cái)政部長(zhǎng)劉昆發(fā)表的《建立健全有利于高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代財(cái)稅體制》的文章指出，近年來(lái)，財(cái)政部門(mén)堅(jiān)持底線思維，扎實(shí)做好地方政府債務(wù)等風(fēng)險(xiǎn)防范工作，政府部門(mén)宏觀杠桿率顯著低于全球和發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體平均水平，財(cái)政狀況總體是健康的。

　　劉昆（中） 圖/新華社

　　劉昆表示，下一步，要牢固樹(shù)立總體國(guó)家安全觀，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，加強(qiáng)研究預(yù)判，平衡好促發(fā)展和防風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，繼續(xù)抓好存量風(fēng)險(xiǎn)化解和增量風(fēng)險(xiǎn)防范，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。

　　隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解方面，劉昆表示，堅(jiān)決遏制增量，落實(shí)地方政府不得以任何形式增加隱性債務(wù)的要求，決不允許通過(guò)新增隱性債務(wù)上新項(xiàng)目、鋪新攤子。積極穩(wěn)妥化解存量，強(qiáng)化與金融系統(tǒng)協(xié)同配合，對(duì)隱性債務(wù)實(shí)行穿透式監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)化債情況審計(jì)核查，確保數(shù)據(jù)真實(shí)可靠、化債工作扎實(shí)推進(jìn)。

　　其中，穿透式監(jiān)管的表述引起關(guān)注。早在2018年9月，原財(cái)政部湖南專員辦監(jiān)察專員肖翔撰寫(xiě)的《把穿透式監(jiān)管貫穿于地方政府債務(wù)監(jiān)督全過(guò)程》一文稱，近年來(lái)，隨著地方政府債務(wù)管理制度日趨完善，監(jiān)管問(wèn)責(zé)持續(xù)高壓態(tài)勢(shì)，地方政府違法違規(guī)融資舉債方式更加隱蔽，花樣不斷翻新，實(shí)行穿透監(jiān)管勢(shì)在必行。

　　穿透式監(jiān)管的目的在于刺穿表象發(fā)現(xiàn)背后真相，再根據(jù)真實(shí)關(guān)系及其實(shí)質(zhì)內(nèi)容，確定應(yīng)當(dāng)適用的法律并實(shí)施有效監(jiān)管。對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施穿透式監(jiān)管，就是穿透繁雜的各類舉債主體、舉債渠道、產(chǎn)品形式，掌握政府舉債的實(shí)質(zhì)和實(shí)際影響。

　　如何對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行穿透式監(jiān)管？

　　肖翔認(rèn)為，理論上可以對(duì)地方政府上馬項(xiàng)目決策、融資、資金使用、償還、追責(zé)全環(huán)節(jié)實(shí)行穿透式監(jiān)管。而實(shí)際應(yīng)用中，更多的可能是越過(guò)中間環(huán)節(jié)，直接聚焦項(xiàng)目與融資決策、資金最終用途和實(shí)際還款資金來(lái)源，判定地方政府是否仍在違法違規(guī)新增地方政府隱性債務(wù)。

　　比如舉借環(huán)節(jié)，實(shí)行穿透式監(jiān)管，就是將債務(wù)舉借環(huán)節(jié)按照關(guān)鍵要素分解，逐一考查每一行為的合規(guī)性。具體包括：

　　項(xiàng)目合規(guī)性，即核查項(xiàng)目手續(xù)是否完備，是否屬于國(guó)家禁止建設(shè)范圍，項(xiàng)目融資舉債是否經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)。

　　資本金合規(guī)性，即核實(shí)項(xiàng)目資本金是否到位，是否存在以債務(wù)資金作為項(xiàng)目資本金的情況；對(duì)資本金的核查，至少應(yīng)穿透兩層。

　　現(xiàn)金流合規(guī)性，即核實(shí)舉債主體經(jīng)營(yíng)收入來(lái)源的合規(guī)性，分析來(lái)源于政府的補(bǔ)貼收入、代建收入、土地出讓收入等是否符合政策規(guī)定，是否存在政府超越權(quán)限或虛構(gòu)應(yīng)付（收）賬款合同、出具應(yīng)收賬款或代建收入確認(rèn)函等方式配合融資平臺(tái)等虛增主營(yíng)業(yè)務(wù)收入情況。

　　擔(dān)保方式合規(guī)性，即通過(guò)分析擔(dān)保合同、抵押合同以及地方政府和金融機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)文件，核查是否存在地方政府及部門(mén)違規(guī)出具承諾函、安慰函等，是否承諾社會(huì)資本方的投資本金和保底收益，是否利用或虛構(gòu)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同變相擔(dān)保，是否承諾以預(yù)期土地收入作為還款來(lái)源，是否通過(guò)公立學(xué)校、公立醫(yī)院等提供擔(dān)保的情況。

　　信息披露合規(guī)性，即規(guī)范地方國(guó)有企業(yè)融資信息披露，嚴(yán)禁與地方政府信用掛鉤的不適當(dāng)信息披露。

　　再如償還環(huán)節(jié)，實(shí)行穿透式監(jiān)管，就是倒查還本付息資金來(lái)源，通過(guò)分析其合規(guī)性，以最終判定是否為隱性債務(wù)。

　　主要核查償債資金是否為財(cái)政資金，相關(guān)程序是否符合預(yù)算法和地方政府債務(wù)管理相關(guān)規(guī)定的要求，是否存在為沒(méi)有預(yù)算、沒(méi)有協(xié)議向國(guó)有企業(yè)撥付資金的情況；分析地方政府年度利息支出與地方財(cái)政收入的比例，是否存在舉債付息的情況；是否存在將企業(yè)債務(wù)推給政府償還情況。

　　劉昆還表示，要健全市場(chǎng)化、法治化的債務(wù)違約處置機(jī)制，堅(jiān)決防止風(fēng)險(xiǎn)累積形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)督查審計(jì)問(wèn)責(zé)，嚴(yán)格落實(shí)政府舉債終身問(wèn)責(zé)制和債務(wù)問(wèn)題倒查機(jī)制。

　　劉昆還提出，健全債務(wù)限額確定機(jī)制，充分考慮地方政府一般公共預(yù)算收入、政府性基金收入及項(xiàng)目收益，合理確定債務(wù)限額。完善以債務(wù)率為主的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警結(jié)果應(yīng)用。用好地方政府專項(xiàng)債券資金，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和財(cái)政支出需要，合理把握債券發(fā)行節(jié)奏，推動(dòng)各地做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，優(yōu)先選擇成熟度高的項(xiàng)目予以支持，充分利用信息化手段掌握項(xiàng)目資金使用和建設(shè)進(jìn)度等情況，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)督促解決，避免債券資金沉淀閑置。

　　本期編輯 黎雨桐

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