李宇嘉（廣東省住房政策研究中心首席研究員）

近期，財(cái)政部、自然資源部、稅務(wù)總局、人民銀行發(fā)布《關(guān)于將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知》（簡稱“通知”），決定將由自然資源部門征收的上述四項(xiàng)非稅收入，劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收，河北、上海等七地7月1日開始試點(diǎn)，明年1月1日起全國全面實(shí)施征管劃轉(zhuǎn)工作。

一直以來，國有土地使用權(quán)出讓收入是由自然資源部門（原來叫國土資源部門）負(fù)責(zé)征收，現(xiàn)在為什么要?jiǎng)澽D(zhuǎn)到稅務(wù)部門呢？這就涉及到自然資源部門和稅務(wù)部門在公共財(cái)政收入征收上的差別了。自然資源部門盡管是垂直管理體系，即從自然資源部一直到縣級政府的自然資源局，但其更多受當(dāng)?shù)刂苯宇I(lǐng)導(dǎo)，也是地方政府直屬部門之一，是省市縣三級都有可施加影響的自然資源部門。

但是，地方政府對本級稅務(wù)部門施加的影響比較小。特別是，2018年《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》實(shí)施后，國稅和地稅機(jī)構(gòu)合并，全面實(shí)行以國家稅務(wù)總局為主與�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和政府雙重領(lǐng)導(dǎo)和管理的體制，省級管理權(quán)限在國稅總局之后。同時(shí)，稅務(wù)部門人員的經(jīng)費(fèi)也由中央負(fù)責(zé)，并不是由地方政府負(fù)責(zé)。這樣，市縣級地方政府對稅務(wù)部門的影響就更小了。

回到國有土地出讓收入。2015 年，新預(yù)算法將政府性基金預(yù)算正式納入我國政府預(yù)算體系，以國有土地出讓收入為主的政府性基金長期“預(yù)算外”運(yùn)行成為歷史，目的是為了確保這一塊收入真正做到“以收定支、專款專用”。但是，盡管納入預(yù)算并接受人大監(jiān)督，但在自然資源部門負(fù)責(zé)土地從掛牌到出讓，再到簽合同以及最后收款全過程，目前看存在一些問題。

比如，各地招商引資競爭激烈，土地出讓“先征后返”、補(bǔ)貼、緩征很普遍，使得土地這一公共資源價(jià)值損耗；比如，有些地方以未來土地出讓收入做擔(dān)保，向金融機(jī)構(gòu)融資，地方國企或平臺(tái)公司債務(wù)攀升，倒逼未來出讓更多的土地還債，導(dǎo)致地方政府債務(wù)剛性上升，土地財(cái)政的依賴不斷提高；比如，有的地方大規(guī)模上項(xiàng)目、重大產(chǎn)業(yè)落地、建設(shè)多個(gè)開發(fā)新區(qū)等，但自身財(cái)力不足，就給平臺(tái)公司注入土地資產(chǎn)，這也倒逼未來增加供地、商品房開發(fā)，政府綜合債務(wù)增加。

根據(jù)財(cái)政部的數(shù)據(jù)，全國土地使用權(quán)出讓收入從2011年的33173億元增加至2020年的84142億元，9年內(nèi)翻了近三倍。表面看，土地出讓收入規(guī)模非常大，與一般公共預(yù)算收入的比值在持續(xù)增長，從2015年的39%逼近至2020年的84%。但是，各地用地規(guī)模擴(kuò)張?jiān)V求強(qiáng)烈，存量盤活過早開啟，拆遷成本越來越高，公建配套支出也在增加，土地出讓凈收益不斷降低。

2006年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》規(guī)定，土地出讓收入使用范圍為：征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出（基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)、農(nóng)田水利建設(shè)資金）、城市建設(shè)支出和其他支出；2020年《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》（簡稱《意見》）中提出，土地出讓收入按當(dāng)年土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比逐步達(dá)到50%以上計(jì)提，若計(jì)提數(shù)小于土地出讓收入8%的，則按不低于土地出讓收入8%計(jì)提或按當(dāng)年土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比逐步達(dá)到10%以上計(jì)提。

同時(shí)，意見還擴(kuò)展土地出讓收益的用途，首次提出允許將土地出讓收入用于易地扶貧搬遷融資資金償還；允許土地出讓收入通過計(jì)提國有土地收益基金用于因收儲(chǔ)土地形成的地方政府債務(wù)。目前，土地儲(chǔ)備、拆遷支出占土地支出的比重從2009年的 62.4%提升至80%，盡管用途基本符合要求，但這也是用地?cái)U(kuò)張導(dǎo)致拆遷成本高、公建配套也同規(guī)模擴(kuò)張的結(jié)果。同時(shí)，國家一貫強(qiáng)調(diào)的土地出讓收入支持保障性住房建設(shè)（占比不低于5%）、支農(nóng)支出等占比較低，而且很多用地產(chǎn)出項(xiàng)目與民生關(guān)系不大，如大廣場、新城開發(fā)和新區(qū)建設(shè)等。

個(gè)別地方缺乏足夠人口填充、缺乏產(chǎn)業(yè)落地，地賣了很多，土地收入挺高，但帶來的問題是以后要償還更高的債務(wù)。問題是，“六保六穩(wěn)”中保基層運(yùn)轉(zhuǎn)、保基本民生，穩(wěn)就業(yè)等方面的支出應(yīng)該是財(cái)政首要保障的領(lǐng)域，這需要避免債務(wù)無序擴(kuò)張對財(cái)政收入的影響。同時(shí)，當(dāng)下也需要通過將非稅收入納入稅收征管，夯實(shí)財(cái)政支出在民生領(lǐng)域的保障能力。

土地出讓納入稅務(wù)部門征收，就是要利用稅收征管的效率，肅清土地出讓收入的征管紀(jì)律和原則，該收的收（“先征后返”、補(bǔ)貼、緩征、退地等）、不該收的不收（虛增、未實(shí)現(xiàn)的收入）。值得注意的是，這是為了以后更少的支出、更合理的支出，更少的債務(wù)。而且，約束住地方政府無序的出讓行為，地方財(cái)政基礎(chǔ)才更有保障，才能確保財(cái)政支出在民生領(lǐng)域的投入。

表面看，土地出讓收入劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門征收只是規(guī)范收入問題，其實(shí)是收支兩方面的問題，是規(guī)范財(cái)政秩序和防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的問題，是確保財(cái)政對公共職能運(yùn)轉(zhuǎn)的保障、對民生福利首要支持的保障。簡單講就是，利用稅收“取之于民、用之于民”的威懾，將土地這個(gè)公共資源出讓產(chǎn)生的收入，全部用在公共領(lǐng)域，夯實(shí)地方政府的財(cái)政基礎(chǔ)，建設(shè)現(xiàn)代公共服務(wù)型政府。

（作者：李宇嘉 編輯：洪曉文）