陸銘（上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長、中國城市治理研究院研究員）

2021年7月30日中共中央政治局會議指出，要統(tǒng)籌有序做好碳達(dá)峰、碳中和工作，盡快出臺2030年前碳達(dá)峰行動方案，堅持全國一盤棋，糾正運(yùn)動式“減碳”，先立后破，堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展。

筆者認(rèn)為，不僅減碳這一項任務(wù)應(yīng)該先立后破，而且應(yīng)該在一系列政策上，讓先立后破成為制定政策和實施政策的常態(tài)。

在另外一些問題上，公眾的感受是，一些政策實施過程中經(jīng)常出現(xiàn)運(yùn)動式的“一刀切”的現(xiàn)象。這里筆者僅就近來廣泛受到社會公眾普遍關(guān)注的房價和教培兩件事情，做一些討論。

房地產(chǎn)市場

先談一談房價。高房價的確是中國當(dāng)前面臨的一個難題。要看到，在任何時候房價都是由供給和需求兩方力量共同作用而決定的。在需求方面，既有被人們廣為詬病的炒作需求，也有普通民眾為了改善生活而形成的合理需求。而且住房的新增需求在空間分布上是集中在人口大量流入的大城市的。

但是長期以來，在人口大量流入的大城市，住房的供應(yīng)是跟不上人口流入和收入增長所帶來的新增住房需求的。一方面，建設(shè)用地的供應(yīng)受到了嚴(yán)格的控制，而在建設(shè)用地供應(yīng)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)上，又大量被配置到了工業(yè)和商服用地上，住宅用地供應(yīng)相對不足，而工業(yè)和商服用地則出現(xiàn)了大量閑置。另一方面，在保障性住房的建設(shè)上，雖然近年來已經(jīng)有了很大的改善，但是在一些人口大量流入的大城市，保障房的供應(yīng)仍然跟不上新增的住房需求。在人口大量流入且收入持續(xù)增長的同時，商品住房和保障住房供應(yīng)如果跟不上，就導(dǎo)致了房價的持續(xù)上漲。

在上述背景之下，關(guān)鍵是要通過持續(xù)增加住房供應(yīng)來緩解大城市的高房價問題。對癥下藥的辦法是增加城市建設(shè)用地供應(yīng)，在建設(shè)用地供應(yīng)的結(jié)構(gòu)上，向住宅用地（特別是保障房）用地傾斜。對于城市現(xiàn)有工業(yè)和商服用地中閑置的物業(yè)，可考慮使其更為靈活地向住宅（特別是保障房）轉(zhuǎn)化。近年來，新增建設(shè)用地已經(jīng)開始與人口流動方向保持一致。在大城市，建設(shè)用地已經(jīng)向保障型住房傾斜。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，也正在試點。閑置的工業(yè)和商服用地向住宅轉(zhuǎn)換的政策也正在制定和實施之中。這些都是從供給側(cè)“立”的好政策。

在需求側(cè)，要嚴(yán)格區(qū)分炒作需求和剛性需求。按照家庭的住房數(shù)量和面積進(jìn)行限購，或者對于超出一定數(shù)量和面積的住房擁有數(shù)量進(jìn)行階梯式的征稅，這樣的政策能夠有效地遏制炒房需求，有利于緩解因住房而產(chǎn)生的財富不均等。但是另有一些需求管理政策，在一些城市則非常容易誤傷剛需，或者造成房地產(chǎn)市場上一些新的問題。例如，過于嚴(yán)格的限貸，反而有可能限制了中等收入家庭的購買能力，把買房的機(jī)會給了高收入家庭。最近在一些地方就出現(xiàn)了不少市民因貸款不夠而“棄購”的現(xiàn)象。再比如，在住房市場上直接采取限制土地價格，有可能使得原本進(jìn)入政府財政收入的土地出讓收入，通過房價轉(zhuǎn)化成了開發(fā)商或購房者的實際收入。而如果進(jìn)一步限制住房價格，則有可能導(dǎo)致房產(chǎn)交易收縮，或者出現(xiàn)一些住房的實際成交價格高于住房交易備案價格的灰色交易。

因此，為了建立和完善房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的長效機(jī)制，也同樣應(yīng)該先立后破。也就是說，首先要著眼于多管齊下，增加住房供應(yīng)。事實證明，只要充分增加住房供應(yīng)，房價上漲趨勢就可以得到緩解。例如，在一線城市中，廣州的住房供應(yīng)相對充分，在二三線城市中，重慶和長沙的住房供應(yīng)也很充分，這些城市比同級別其他城市的房價更為合理。如果在增加供應(yīng)的基礎(chǔ)之上，根據(jù)家庭擁有的住房數(shù)量和面積進(jìn)行限購，或結(jié)合房地產(chǎn)稅的出臺，對超出一定數(shù)量和面積的住房進(jìn)行階梯式的征稅，這樣的先立后破，就可以在保持住房市場活力的同時，有效遏制房價的上漲。

教培市場

我們再來看一下最近備受社會各界關(guān)注的教培市場。誠然，在我國的教培行業(yè)存在著一些亂象，應(yīng)該得到整治。例如，一些公立學(xué)校的老師在學(xué)校內(nèi)部未充分講授該教的內(nèi)容，而把相應(yīng)的內(nèi)容轉(zhuǎn)移到校外有償補(bǔ)課。再比如一些教培機(jī)構(gòu)高薪挖走了一些在公辦教育中的優(yōu)質(zhì)師資。對于這些類似問題，的確有加強(qiáng)監(jiān)管的必要。對于老師在學(xué)校內(nèi)部的授課，要加強(qiáng)教學(xué)大綱的管理以及教學(xué)內(nèi)容的評估，對刻意不按大綱進(jìn)行教學(xué)的行為應(yīng)予以懲罰。對于教育行業(yè)，應(yīng)繼續(xù)加大投入，提高教師待遇。對于教學(xué)特別優(yōu)秀的老師，應(yīng)在待遇上提供有市場競爭力的待遇，以及政府認(rèn)定的各類榮譽(yù)。不僅如此，還應(yīng)該隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，以及人口在少數(shù)地區(qū)的集中，加大投入，建設(shè)更多更好的學(xué)校，使得教育事業(yè)能夠得到更快更好的發(fā)展。這些也是從供給側(cè)“先立”的政策。

與此同時，也要看到，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，教育和培訓(xùn)的需求呈現(xiàn)出了爆發(fā)式的增長以及個性化的發(fā)展趨勢，一部分教培需求在公立教育體系之內(nèi)，得不到充分的滿足，而且這種現(xiàn)象將長期存在。例如，隨著人口素質(zhì)提高，家長愿意為孩子在藝術(shù)和體育等方面進(jìn)行個性化的投資，將是社會發(fā)展長期存在的趨勢。再比如，一部分優(yōu)秀的孩子在學(xué)校內(nèi)的教學(xué)中得不到滿足，客觀上存在通過校外教育進(jìn)一步提升的需求，例如外語培訓(xùn)。同時，也有一部分孩子可能在個別的科目上存在提升成績的需要，而校內(nèi)教育又無法滿足個別孩子的需要。

這時，校外的教培實際上可以形成對于公立教育體系的補(bǔ)充。在一些人口大量流入的大城市，客觀上存在著公立學(xué)校供應(yīng)不足的問題。這時，民營的各類辦學(xué)機(jī)構(gòu)，能夠形成對于公立教育體系的補(bǔ)充。特別是對于農(nóng)民工子弟來說，一旦當(dāng)家長未能達(dá)到公辦學(xué)校的要求，則只能讓隨遷子女進(jìn)入民辦教育機(jī)構(gòu)，這類教育機(jī)構(gòu)既有利于減少農(nóng)村留守兒童，促進(jìn)孩子與家長團(tuán)聚，又有利于提高農(nóng)民工子女的教育水平，促進(jìn)教育公平。

在上述背景之下，在教育培訓(xùn)行業(yè)同樣適用于先立后破的原則。如果可以加大教育的投入，改善教師的待遇，應(yīng)該可以更大程度地增加教育資源的總量，改善教育的質(zhì)量和空間布局，同時對教學(xué)的內(nèi)容和效果加強(qiáng)評估，多渠道地來適應(yīng)人們?nèi)找嬖鲩L的對于教育和培訓(xùn)的需求。這樣就可以把一部分當(dāng)前在公辦學(xué)校外的教育培訓(xùn)需求轉(zhuǎn)到學(xué)校里來。在此基礎(chǔ)之上，校外教培市場就能夠形成對于公辦教育體系的有力補(bǔ)充。

因此，要謹(jǐn)防對于教培行業(yè)的整頓，在一些地方出現(xiàn)的運(yùn)動式的“一刀切”的現(xiàn)象。它導(dǎo)致的結(jié)果并未見得能夠使得公辦的教育系統(tǒng)增加供給數(shù)量、改善質(zhì)量，卻有可能使得校外的教培行業(yè)產(chǎn)生一些失業(yè)和違約現(xiàn)象，增加社會不穩(wěn)定因素，還有可能使得不少教育培訓(xùn)活動轉(zhuǎn)到地下。一些機(jī)構(gòu)類的教育培訓(xùn)如果轉(zhuǎn)為家庭教育，受損害的反而是那些家庭收入不夠高的中產(chǎn)階層，使得一些個性化的合理的教育需求得不到滿足，更低收入家庭的孩子也未從中獲益，結(jié)果未見得真能緩解教育不公平現(xiàn)象。此外，不得不說的是，在教育發(fā)展上，最終要逐步在中考和高考中破除簡單以學(xué)科類的考分“一考定終身”的現(xiàn)象，在學(xué)生入學(xué)時更多引入反映綜合素質(zhì)的內(nèi)容，以及學(xué)生對于社會的公益貢獻(xiàn)，才能從根本上扭轉(zhuǎn)教育中存在的問題。

首先解決供給側(cè)的問題

針對以上現(xiàn)象，筆者認(rèn)為，在政策的制定和實施中，應(yīng)普遍地把“先立后破”作為原則。具體來說就是，首先解決供給側(cè)的問題，在住房、教育等領(lǐng)域深化改革，從供給側(cè)發(fā)力，在供給的數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和空間布局等多個維度上進(jìn)行優(yōu)化，以滿足人民群眾日益增長的且個性化越來越強(qiáng)的合理需求。這樣，合理的需求得到更好的滿足，不合理的供給就會減少，一些當(dāng)前出現(xiàn)的社會問題就能夠逐步得到緩解。

同時，筆者還認(rèn)為應(yīng)該在政策的制定和實施過程中加強(qiáng)法治。在建設(shè)現(xiàn)代化法治國家的過程中，應(yīng)貫徹法無禁止皆可為的原則，這也符合中央保護(hù)民營經(jīng)濟(jì)的精神，有利于提振全社會合理投資的信心，鼓勵民間力量與政府一起優(yōu)化供給，使得民間力量成為滿足人民對美好生活向往的重要參與者。為此，應(yīng)杜絕地方政府內(nèi)部層層加碼，在缺乏法律依據(jù)的情況下，對于被監(jiān)管行業(yè)內(nèi)的民營企業(yè)進(jìn)行“一刀切”式的關(guān)停和查處。否則，類似的運(yùn)動式的政策雖然可能在短期內(nèi)有效，但日積月累卻有可能動搖人們對于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的信心。在中國經(jīng)濟(jì)增長面臨一定挑戰(zhàn)的情況下，在一些行業(yè)出現(xiàn)的“一刀切”式的運(yùn)動式的收縮政策，有可能不利于經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長。