每經(jīng)記者 余蕊均 每經(jīng)編輯 楊歡

特大城市到了“瘦身健體”的時(shí)候了。10月8日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）。這份2.5萬(wàn)余字的“綱領(lǐng)性文件”，對(duì)西安、鄭州、濟(jì)南三座特大城市委以重任的同時(shí)，兩度強(qiáng)調(diào)要“推動(dòng)特大城市瘦身健體”。

上述三城唯一一次“同框”，表述為：“支持西安、鄭州、濟(jì)南等沿黃大城市建立對(duì)接國(guó)際規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)、加快投資貿(mào)易便利化、吸引集聚全球優(yōu)質(zhì)要素的體制機(jī)制，強(qiáng)化國(guó)際交往功能，建設(shè)黃河流域?qū)ν忾_(kāi)放門(mén)戶�！敝攸c(diǎn)在沿黃大城市。

根據(jù)國(guó)務(wù)院2014年發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》：城區(qū)常住人口100萬(wàn)以上500萬(wàn)以下的城市為大城市，其中300萬(wàn)以上500萬(wàn)以下的為I型大城市，100萬(wàn)以上300萬(wàn)以下的城市為II型大城市；500萬(wàn)以上1000萬(wàn)以下的城市為特大城市；1000萬(wàn)以上的城市為超大城市。

新鮮出爐的“7+14”超特大城市名單熱度還未散去，新晉上榜的鄭州、濟(jì)南難道就要“降級(jí)”了？推動(dòng)沿黃特大城市瘦身健體、減量增效，究竟該從何處入手？更重要的是，進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，需要瘦身健體、減量增效的，顯然不僅僅是沿黃特大城市。

黃河流域有其特殊性

作為重大國(guó)家戰(zhàn)略，推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的意義已被多次強(qiáng)調(diào)。

在“瘦身健體”問(wèn)題上，《綱要》第十章，構(gòu)建區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展新格局，闡述為：充分發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)特大城市瘦身健體，有序建設(shè)大中城市，推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)，深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，構(gòu)建區(qū)域、城市、城鄉(xiāng)之間各具特色、各就其位、協(xié)同聯(lián)動(dòng)、有機(jī)互促的發(fā)展格局。

其中，第一節(jié)“高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)沿黃城市群”提到：強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境、水資源等約束和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管控，防止城市“攤大餅”式無(wú)序擴(kuò)張，推動(dòng)沿黃特大城市瘦身健體、減量增效。

對(duì)照《綱要》提及的城市和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新公布的超特大城市名單，“沿黃特大城市”包括西安、濟(jì)南和鄭州。這三城均為“GDP萬(wàn)億俱樂(lè)部”成員，且都是省會(huì)城市，西安和鄭州還頭頂“國(guó)家中心城市”光環(huán)。但放到全國(guó)來(lái)看，三城的規(guī)模其實(shí)并不算很大。

為什么要推動(dòng)它們“瘦身健體、減量增效”？一方面，有黃河流域的特殊性——黃河不僅“體弱多病”，流域最大的矛盾就在于水資源短缺。

“因?yàn)樗�資源的這種限制性、約束性特征，所以一直有一個(gè)原則，就是要‘以水定城’�！敝袊�(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)陳耀在受訪時(shí)表示，總的來(lái)說(shuō)，沿黃城市的缺水現(xiàn)象較為明顯。

北京大學(xué)首都發(fā)展研究院院長(zhǎng)李國(guó)平在受訪時(shí)還提到，黃河和長(zhǎng)江最大的區(qū)別在于水比較少、偏干旱，生態(tài)又比較脆弱，尤其是到下游，很多都變成地上河了。“所以在這樣的情況之下，黃河的保護(hù)一定和流域城市的集約高效發(fā)展是有關(guān)系的�！�

換句話說(shuō)，推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，作為“火車(chē)頭”的特大城市，理應(yīng)在實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展上發(fā)揮帶頭作用，走高效集約之路。

在李國(guó)平看來(lái)，《綱要》語(yǔ)境下強(qiáng)調(diào)了“防止‘?dāng)偞箫灐�式無(wú)序擴(kuò)張”，這是一個(gè)前置條件，強(qiáng)調(diào)的是有效率的發(fā)展、強(qiáng)調(diào)土地的利用價(jià)值�！八�以我倒不認(rèn)為是要把西安、鄭州‘拉回來(lái)’的概念�！�

他向《每日經(jīng)濟(jì)新聞(博客,微博)》記者表示：“但是城市的空間未必要擴(kuò)張，過(guò)度蔓延不是個(gè)好事�！�

現(xiàn)代化都市圈是個(gè)方向

2020年，西安完成了兩個(gè)晉級(jí)：經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)到10020.39億元，加入“萬(wàn)億GDP俱樂(lè)部”；十年間常住人口增加448.51萬(wàn)，躋身“全國(guó)十大人口城市”。

2019年1月，濟(jì)南合并萊蕪，GDP占山東全省比重超過(guò)10%，坐穩(wěn)全省第二。2020年，濟(jì)南GDP突破萬(wàn)億大關(guān)。

2018年，鄭州正式入圍“萬(wàn)億俱樂(lè)部”，同時(shí)常住人口突破千萬(wàn)，人均GDP超過(guò)10萬(wàn)元。

一邊是人口，一邊是土地。推動(dòng)特大城市“瘦身健體”，并不只是黃河流域的事。問(wèn)題是，如何“瘦身”？減量“減”的又是什么？多位受訪專家均提到了“邊界管控”，劃定城市邊界，不再無(wú)序擴(kuò)張。

陳耀認(rèn)為：“這個(gè)‘瘦身’不可能是去人為的減少人口總量，因?yàn)槿艘呀?jīng)進(jìn)來(lái)了，不可能去清退他。”按照他的理解，主要將“減”在土地供應(yīng)上，嚴(yán)格管控開(kāi)發(fā)規(guī)模、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，把有限的土建設(shè)用地高效地利用起來(lái)。

以北京為例，作為第一個(gè)明確提出“減量發(fā)展”的城市，對(duì)建設(shè)用地管控非常嚴(yán)格——不是零增長(zhǎng)，而是負(fù)增長(zhǎng)。

“減量發(fā)展是高質(zhì)量發(fā)展，不是不發(fā)展，減少了土地的消耗，提高了單位土地的產(chǎn)出，總的來(lái)說(shuō)經(jīng)濟(jì)還在增長(zhǎng)�！崩顕�(guó)平強(qiáng)調(diào)，“但難度非常大�！�

事實(shí)上，近年來(lái)，大城市的規(guī)模不斷擴(kuò)大�！跋駶�(jì)南、鄭州、西安，原來(lái)規(guī)模不是很大，但是近幾年確實(shí)發(fā)展比較快�！敝袊�(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院研究員肖金成表示，現(xiàn)在各大城市都有加速聚集的趨勢(shì)，但“越來(lái)越大”之后容易產(chǎn)生很多問(wèn)題。

在他看來(lái)，規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)代化都市圈將是“瘦身健體、減量增效”的一個(gè)方向，讓一些功能觸及到周邊城市，形成更緊密的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)空間組織方式轉(zhuǎn)型。

“國(guó)土空間規(guī)劃和都市圈規(guī)劃都強(qiáng)調(diào)了城市的邊界，限制城市攤大餅、不斷蔓延，這也是規(guī)劃的一個(gè)主要目的。”肖金成說(shuō)。

中國(guó)社科院城市與競(jìng)爭(zhēng)力研究中心主任倪鵬飛在受訪時(shí)向記者表示，目前不少特大城市包括沿黃的一些特大城市，都出現(xiàn)了中心城區(qū)規(guī)模過(guò)大密度過(guò)高、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度過(guò)高的問(wèn)題，與此同時(shí)核心功能層級(jí)還比較低�！八�以導(dǎo)致過(guò)度聚集，進(jìn)而導(dǎo)致‘一城獨(dú)大’和嚴(yán)重的‘城市病’，也使城鄉(xiāng)之間中心城市與周邊城市兩極分化，扭曲了資源空間配置，不僅影響周邊的共同發(fā)展，也阻礙了中心城市中心城區(qū)升級(jí)提能�！�

他進(jìn)一步表示，通過(guò)瘦身健體、減量發(fā)展，可以實(shí)現(xiàn)“聚中有散”，提升中心城市的能級(jí)，擴(kuò)大都市圈、城市群的能量，從而實(shí)現(xiàn)中心與周邊共享外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)先富帶后富的共同富裕。