2021年，中國反壟斷正在全面、深度地展開。如何讓互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)規(guī)范發(fā)展，成為行業(yè)新的命題。

2020年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議明確將“強化反壟斷和防止資本無序擴張”列為 2021年八項重點任務(wù)之一，強調(diào)反壟斷、反不正當競爭是完善社會主義市場經(jīng)濟體制、推動高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。

在今年召開的中央經(jīng)濟工作會議上，反壟斷和反不正當競爭再次被著重提及。同時也強調(diào)，要為資本設(shè)置“紅綠燈”，依法加強對資本的有效監(jiān)管，防止資本野蠻生長。

為了貫徹中央的反壟斷和反不正當競爭工作要求，2021年11月18日，國家反壟斷局正式掛牌，將前身為國家市場監(jiān)管總局直屬局升級為副部級國家局。這體現(xiàn)了反壟斷體制機制的進一步完善。

在頂層設(shè)計完善的同時，監(jiān)管層對互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的反壟斷監(jiān)管措施不斷加強，阿里巴巴、美團、騰訊等知名互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)接連遭到反壟斷處罰。

阿里巴巴濫用市場支配地位行為，被處182.28億元巨額罰款；美團實施“二選一”涉嫌壟斷行為被罰34.42億元；騰訊、京東等未依法申報經(jīng)營者集中案的行政處罰，單一案件頂格處罰50萬元。

這些事件都表明，這一年也是互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)發(fā)生結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)折的一年，變革無處不在。

在2021年即將過去之時，新京智庫以“反壟斷”為主題，進行年終盤點總結(jié)，分析這一年多以來互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)反壟斷事件特征的同時，也進一步分析互聯(lián)網(wǎng)反壟斷的難點與趨勢，并展望互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)未來的發(fā)展，如何回歸初心，為消費者服務(wù)，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

監(jiān)管空前活躍的一年

2021年是我國反壟斷執(zhí)法空前活躍的一年，互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域作為重點行業(yè)也經(jīng)歷了強監(jiān)管的一年。在經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法方面，自《反壟斷法》生效至2020年11月，我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)僅公開了59起未依法申報案例，其中沒有一起案例發(fā)生在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域。

新京智庫梳理發(fā)現(xiàn)，從2020年12月14日首次對幾大互聯(lián)網(wǎng)平臺的未依法申報經(jīng)營者集中予以處罰后，國家市場監(jiān)管總局成批地公布了大量互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的未依法申報經(jīng)營者集中案件。2021年1月1日至2021年12月14日，這一年市場監(jiān)管總局共發(fā)布反壟斷處罰案例高達118起，其中89起涉及互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，占總數(shù)的75.42%。

“以前高層對反壟斷法沒有傾注特別的注意力，但自2020年以來顯然發(fā)生了轉(zhuǎn)變，現(xiàn)在反壟斷已經(jīng)上升到戰(zhàn)略高度，成了國家經(jīng)濟社會甚至政治生活中非常引人注目和非常突出的問題之一�！遍L期關(guān)注中國反壟斷進展的南開大學(xué)法學(xué)院許光耀教授向新京智庫介紹為什么今年監(jiān)管空前活躍。

不僅如此，新京智庫觀察到，監(jiān)管活躍還體現(xiàn)在2021年我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)查處了多起互聯(lián)網(wǎng)平臺濫用市場支配行為的案件，涉及的領(lǐng)域包括電商、餐飲外賣等，并創(chuàng)下了多個天價罰單。

其中，在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，“二選一”行為得到了執(zhí)法機構(gòu)的重點關(guān)注。同時，國家市場監(jiān)管總局等監(jiān)管機構(gòu)積極運用行政指導(dǎo)的方式加強反壟斷監(jiān)管，在處罰壟斷行為的同時發(fā)布行政指導(dǎo)書，并召開行政指導(dǎo)會，加強企業(yè)整改，明確執(zhí)法機構(gòu)所關(guān)注的“二選一”、“掐尖并購”、“社區(qū)團購”等熱點問題。

除了對未依法申報行為進行處罰外，監(jiān)管層也對造成排除、限制競爭后果的交易進行了糾正，包括罕見地采取了禁止集中的措施，以及首次責(zé)令經(jīng)營者采取相關(guān)措施“恢復(fù)到集中前狀態(tài)”，為互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的并購交易敲響了警鐘。

鄧志松是大成律師事務(wù)所高級合伙人、競爭與反壟斷業(yè)務(wù)負責(zé)人。中國反壟斷法從醞釀到研究，從立法到實施，鄧志松經(jīng)歷了每一個階段。他告訴新京智庫，在中央的推動下，國家市場監(jiān)管總局、工信部、商務(wù)部等部門今年頻頻發(fā)聲，持續(xù)釋放強化平臺經(jīng)濟反壟斷、深入推進公平競爭的政策信號。

實際上，從全球范圍來看，在過去一年時間里，新一輪反壟斷浪潮也在全球掀起。

據(jù)統(tǒng)計，僅2021年上半年，歐盟對谷歌、蘋果公司、Facebook、亞馬遜輪番展開反壟斷調(diào)查。拜登政府甚至發(fā)布行政命令，要分拆谷歌和亞馬遜等互聯(lián)網(wǎng)巨頭。

“各個國家對超級數(shù)字平臺進行反壟斷調(diào)查的動機可能各不相同，但是也達成了一些基本共識。這些超級平臺的勢力過于強大，已經(jīng)危害到了市場的公平性，阻礙了技術(shù)的創(chuàng)新�！敝醒胴斀�(jīng)大學(xué)中國互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟研究院副院長歐陽日輝這樣解釋其中的緣由。

互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)接連被開反壟斷罰單

根據(jù)國家市場監(jiān)管總局發(fā)布的89起關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)反壟斷處罰案例，新京智庫發(fā)現(xiàn)，罰款累計已經(jīng)突破了200億元。

其中，最重要的罰款莫過于歷時4個月的阿里巴巴因涉及“二選一”行為被罰182.28億元。這一數(shù)額刷新了中國反壟斷行政處罰紀錄，幾乎是此前中國境內(nèi)反壟斷最高罰單的3倍，相當于阿里巴巴2019年中國境內(nèi)總銷售額4557億元的4%。

上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院教授侯利陽接受新京智庫采訪時表示，對于這種大型互聯(lián)網(wǎng)壟斷企業(yè)，主要的處罰措施基本上就是罰款，希望通過罰款能夠重新恢復(fù)競爭機制。歐盟對谷歌的罰款已經(jīng)罰了100多億歐元。

然而，重罰僅僅是為了恢復(fù)競爭機制那么簡單嗎？

“一些平臺只需要幾年的時間，就可以把市場份額做到很大。這是實體店要幾十年才能做出的成果，平臺的成長太迅速了�！痹谡憬�財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授唐要家看來，“強者愈強，弱者愈弱”這種趨勢不利于整個行業(yè)健康發(fā)展。

值得關(guān)注的是，自阿里被處以天價罰單后，針對互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管力度不斷加大。2021年7月7日，國家市場監(jiān)管總局發(fā)布《市場監(jiān)管總局依法對互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域二十二起違法實施經(jīng)營者集中案作出行政處罰決定》，涉及滴滴、阿里、騰訊、蘇寧、美團系公司，對涉案企業(yè)分別處以50萬元人民幣罰款。

緊接著，7月10日市場監(jiān)管總局根據(jù)反壟斷法第二十八條和《經(jīng)營者集中審查暫行規(guī)定》第三十五條規(guī)定，依法禁止虎牙公司與斗魚國際控股有限公司合并。

有媒體指出，叫停斗魚與虎牙的合并對規(guī)范企業(yè)經(jīng)營意義深遠，背后騰訊作為主導(dǎo)方，收到了互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)首張“經(jīng)營者集中”的行政禁令。

之所以會如此，上海大邦律師事務(wù)所高級合伙人游云庭認為，因為在游戲領(lǐng)域騰訊早已是老大，現(xiàn)在熱門游戲吃雞、王者榮耀都在騰訊手里。斗魚虎牙是直播，但直播的內(nèi)容其實是電競比賽本身，這不僅要對游戲?qū)崿F(xiàn)壟斷，電競比賽本身也要形成壟斷。

一個是國內(nèi)史上最大的反壟斷罰單，一個是國內(nèi)第一個被禁止的互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的合并案。并且涉及國內(nèi)最大的兩家互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，阿里和騰訊，這兩起事件，不得不說頗具代表性。

即便兩大巨頭被罰，互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的反壟斷罰單也沒有停止，罰款依然是過億。

8月30日市場監(jiān)管總局稱，對美團收購摩拜未依法申報開展調(diào)查。10月8日，市場監(jiān)管總局依法對美團在中國境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)餐飲外賣平臺服務(wù)市場，實施“二選一”壟斷行為作出行政處罰決定。責(zé)令美團停止違法行為，全額退還獨家合作保證金12.89億元，并處以其2020年中國境內(nèi)銷售額1147.48億元3%的罰款，合計34.42億元。

平臺互聯(lián)互通不斷推進

今年的“雙十一”和“雙十二”，各大互聯(lián)網(wǎng)平臺沒有實時公布成交額的大屏，沒有刻意鼓吹銷量的商家戰(zhàn)報，也沒有狂曬購物單的消費者�！半p十一”之前，淘寶推出購物車一鍵分享到微信功能，淘特接入微信支付等動作，被外界視為巨頭間打破圍墻的信號釋放。

中央財經(jīng)大學(xué)中國互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟研究院副院長、教授歐陽日輝接受新京智庫采訪時表示，“經(jīng)過多年的發(fā)展，大的互聯(lián)網(wǎng)平臺都建立了自己的圍墻花園，并不斷建立起自身生態(tài)的壁壘，這其實是違背了互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的初心�！彼�指出，對于消費者而言，這容易產(chǎn)生高度的信息繭房效應(yīng)。從整個互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的角度來講，如果平臺之間不互聯(lián)互通的話，對整個互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的發(fā)展，或者數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展都會造成比較大的傷害。

其實，自“3Q大戰(zhàn)”后，封禁外鏈一度成為互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)維護自身競爭地位的手段。但今年在相關(guān)部門的不斷推動下，取消外鏈屏蔽被提上日程并取得了重要進展。

今年7月以來，政策層面頻頻就平臺互聯(lián)互通做出部署。9月初，工信部召開“屏蔽網(wǎng)址鏈接問題行政指導(dǎo)會”，要求從9月17日起，各平臺必須按標準解除屏蔽。9月13日，在國新辦新聞發(fā)布會上，工信部發(fā)言人表示，網(wǎng)址屏蔽是重點整治問題之一。10月29日，國家市場監(jiān)管總局發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)平臺落實主體責(zé)任指南（征求意見稿）》，要求平臺間享受同等的權(quán)利和機會，必須向其他平臺的店鋪開放。此后，主要平臺也都對此作出了回應(yīng)。

就在9月份，阿里系生態(tài)下的盒馬、1688、菜鳥裹裹、淘票票電影、優(yōu)酷視頻、高德打車、餓了么外賣、飛豬、哈啰出行等大量產(chǎn)品均已在微信開通小程序，可通過微信直接使用該功能，付款方式為微信支付。

對于平臺之間的這種回應(yīng)，中國社會科學(xué)院大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)法治研究中心執(zhí)行主任劉曉春對新京智庫表示，平臺間互聯(lián)互通最直接的表現(xiàn)形式是把平臺之間原本封閉起來的流量打通，這樣會促進流量在不同的平臺之間流動。流量打通之后，一方面會降低數(shù)據(jù)流動的成本，另一方面也會提高交易成功的可能性。

而在歐陽日輝看來，平臺開放和互聯(lián)互通既是互聯(lián)網(wǎng)反壟斷和維護市場秩序的命題，也是我們社會數(shù)字福利能否最大化的問題。對于統(tǒng)一市場的建設(shè)來講，互聯(lián)互通將流量打通，對整個產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈水平的提高，對數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展都是有好處的。

防止互聯(lián)網(wǎng)資本無序擴張

無論是巨額罰款，還是平臺間互聯(lián)互通，自2020年年底以來，強化反壟斷和規(guī)范數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展、完善數(shù)字經(jīng)濟治理體系都得到了國家的持續(xù)關(guān)注。那么，互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域反壟斷背后的深層次原因又是什么呢？

資本的無序擴張無疑是被提及最多的一個原因。

2020年12月，中央經(jīng)濟工作會議在分析研究2021年經(jīng)濟工作時，提出要“強化反壟斷和防止資本無序擴張”。2021年的中央經(jīng)濟工作會議則提出要為資本設(shè)置“紅綠燈”，防止資本野蠻生長。突出的表現(xiàn)就是隨著自身發(fā)展的壯大，每一個互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)都向著自己所有能夠參與的領(lǐng)域去擴張。

實際上，美國的谷歌、Facebook，中國的騰訊、阿里，任何一家企業(yè)都不是在做單一的業(yè)務(wù)。大平臺在獲得大量利潤之后，就會拿資本滲透到其他相關(guān)市場和領(lǐng)域，也就具備了對整個經(jīng)濟社會更強大的一個控制能力。

對于巨頭利用資本進行無限擴張，廣東省法學(xué)會反不正當競爭反壟斷法研究會副會長葉衛(wèi)平對新京智庫表示，數(shù)字產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟性、范圍經(jīng)濟性，數(shù)字平臺的交叉網(wǎng)絡(luò)外部性等特點，決定了數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域的市場結(jié)構(gòu)、市場行為與傳統(tǒng)經(jīng)濟領(lǐng)域顯著不同。數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域的一些巨型平臺企業(yè)規(guī)模大、用戶黏性強、多元化經(jīng)營普遍，必然會引起更多的競爭關(guān)注。

對于如何抑制資本的無序擴張，在侯利陽看來，無序擴張有兩個層面的表現(xiàn)，一個是平臺對于政治領(lǐng)域的一種延伸和擴張，另外一方面就是平臺對各個商業(yè)細分領(lǐng)域不斷滲透。侯利陽表示，平臺企業(yè)的商業(yè)道德標準相對來講比較低，比傳統(tǒng)企業(yè)要低一些。對于資本無序擴張的危害，侯利陽以互聯(lián)網(wǎng)上自媒體經(jīng)常出現(xiàn)的標題黨現(xiàn)象舉例認為，和官方媒體相比，自媒體的職業(yè)道德更容易被資本控制。

對于如何防止資本的無序擴張，歐陽日輝向新京智庫表示，資本的投資除了通過一定的數(shù)據(jù)系統(tǒng)能夠查到明面上的投資之外，可能還會以一些曲線的方式、繞道的方式進行投資。資本往往具有一定的隱蔽性，相對來說防止資本無序擴張會是一個長期的工作。

互聯(lián)網(wǎng)壟斷行為界定依然是難題

在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域進行反壟斷的同時，一個現(xiàn)實情況也不容忽視，那就是如何界定壟斷，這不僅是我國學(xué)界、實務(wù)界熱議的話題，也是全球各司法轄區(qū)在共同探索的難題。

新京智庫觀察到，2020年底，歐盟發(fā)布了《數(shù)字服務(wù)法》和《數(shù)字市場法》草案，明確數(shù)字服務(wù)提供者的責(zé)任，并提出了“守門人”的界定方法和義務(wù)。美國國會反壟斷委員會于2019年對幾大互聯(lián)網(wǎng)巨頭啟動了反壟斷調(diào)查，并于2020年10月發(fā)布了調(diào)查報告，谷歌和Facebook相繼被提起反壟斷訴訟，且不排除未來被拆分的可能。

2021年6月11日，美國眾議院司法委員會公布了五項針對科技巨頭的法律草案，同樣為超大型互聯(lián)網(wǎng)平臺提出了界定標準，并增設(shè)了嚴格的義務(wù)。

其中，界定超大型平臺范圍是難以繞開的一步。

新京智庫發(fā)現(xiàn)，我國也采取了與歐美類似的做法。2021年10月29日，國家市場監(jiān)管總局發(fā)布了《互聯(lián)網(wǎng)平臺分類分級指南（征求意見稿）》《互聯(lián)網(wǎng)平臺落實主體責(zé)任指南（征求意見稿）》，明確了超大型平臺的認定標準，并為超大型平臺設(shè)立了公平競爭相關(guān)的多重義務(wù)。

鄧志松向新京智庫介紹，互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的新業(yè)態(tài)帶來了新的反壟斷問題，給傳統(tǒng)的反壟斷理論、制度及執(zhí)行帶來了挑戰(zhàn)。他表示，平臺提供的服務(wù)呈現(xiàn)出創(chuàng)新性、多元化的特點，免費服務(wù)和有償服務(wù)之間的界限模糊，客戶群體難以定位。此外，我國的互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)往往具有跨界性的特點，使得相關(guān)市場界定及市場份額的計算成為難題。平臺雙邊市場的性質(zhì)，導(dǎo)致在如何評估競爭影響上也存在爭議。

鄧志松認為，互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域較強的技術(shù)性使得該領(lǐng)域的壟斷行為也往往交織著技術(shù)因素，例如平臺可能會利用算法實施共謀或?qū)τ脩魧嵤┎顒e待遇等。技術(shù)因素的存在使得互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的壟斷行為有了更強的隱蔽性，也為執(zhí)法者和司法者理解、認定這些行為造成困難。

顯然，數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域的壟斷行為明顯更難認定一些，如平臺經(jīng)營的商業(yè)模式，使得相關(guān)市場界定的時候，需要考慮兩邊或多邊市場之間的交互影響；技術(shù)更新迭代快，技術(shù)間競爭等情況的存在，使得評估特定經(jīng)營行為，如扼殺式并購行為對市場競爭的潛在影響的難度加大；數(shù)據(jù)作為數(shù)字平臺企業(yè)的關(guān)鍵生產(chǎn)要素以及數(shù)據(jù)本身可以作用于不同的商業(yè)應(yīng)用場景，使得企業(yè)跨界經(jīng)營的情況普遍，市場力量延伸的可能性加大。

不過，在互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)壟斷存在認定難的同時，侯利陽也對新京智庫表示，如果單從開放性的角度來判斷一個產(chǎn)品的好壞，競爭的高低，或者社會的影響好與壞，相對來說比較偏負面，還得從消費者的角度來考量。以蘋果公司為例，蘋果公司的互聯(lián)互通應(yīng)該是所有系統(tǒng)里邊或者所有產(chǎn)品里邊做得最差的，但是蘋果公司確實做出了消費者喜歡的產(chǎn)品。

反壟斷立法更加制度化、執(zhí)法更加規(guī)范化

過去20多年，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)一直是中國經(jīng)濟增長的驅(qū)動力，數(shù)字企業(yè)在經(jīng)歷短短二三十年的發(fā)展后，已經(jīng)走到了經(jīng)濟的中心地位，并且隨著數(shù)字企業(yè)經(jīng)營規(guī)模和市場集中度的提升，數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域可能的壟斷弊害已經(jīng)引起了立法、執(zhí)法和司法機關(guān)乃至全社會的普遍關(guān)注。

未來反壟斷將走向何方？

對于未來互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)反壟斷趨勢，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院經(jīng)濟學(xué)教授汪浩向新京智庫表示，互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)是中國的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，反壟斷的最終目的是促進發(fā)展。他認為，從目前來看，將來發(fā)展的趨勢就是加強監(jiān)管，確�；ヂ�(lián)網(wǎng)企業(yè)合規(guī)發(fā)展。通過加強事前監(jiān)管，避免等到出事的時候再去采取各種監(jiān)管措施，這樣更有助于整個行業(yè)的公平競爭和健康發(fā)展。

而在鄧志松看來，未來我國互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的反壟斷推進，首先需要立法上予以制度化、規(guī)范化。在法律層面，需要通過修訂《反壟斷法》，對既往存在的不足進行完善，高屋建瓴、一視同仁地為不同領(lǐng)域、不同行業(yè)的反壟斷監(jiān)管提供指引。而在法規(guī)規(guī)章層面，則需要相關(guān)執(zhí)法部門廣泛聽取意見，借鑒域外經(jīng)驗，通過各類指引對互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域特有的問題有針對性地予以明確。

其次，在執(zhí)法和司法技術(shù)上，需要積極面對并研究互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的新問題和疑難問題。《關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》已經(jīng)體現(xiàn)出了我國執(zhí)法機構(gòu)吸取各司法轄區(qū)經(jīng)驗，關(guān)注各類新型壟斷行為的態(tài)度。雖然我國互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域反壟斷積累的經(jīng)驗還是以治理“二選一”行為為主，但未來可能也會出現(xiàn)涉及算法共謀、強制收集用戶數(shù)據(jù)、大數(shù)據(jù)殺熟等新型案例的治理經(jīng)驗。

歐陽日輝則表示，首先，我們應(yīng)該站在全球的發(fā)展趨勢去看待互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)反壟斷，包括數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字平臺的發(fā)展趨勢和數(shù)字平臺的發(fā)展規(guī)律，在充分掌握其發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上來設(shè)置我們的監(jiān)管和執(zhí)法。其次，監(jiān)管的目標是為了促進發(fā)展，要在整個互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)里和數(shù)字經(jīng)濟里引導(dǎo)數(shù)字平臺形成一個良好的競爭態(tài)度和合作態(tài)勢，即要做到競合。

新京報記者 查志遠 肖隆平