地方金融監(jiān)管迎來上位法，央地監(jiān)管合作有望強化。2021年最后一天，央行發(fā)布《地方金融監(jiān)督管理條例（草案征求意見稿）》（下稱《條例》），明確地方金融監(jiān)管規(guī)則和上位法依據(jù)，按照“中央統(tǒng)一規(guī)則、地方實施監(jiān)管，誰審批、誰監(jiān)管、誰擔責”的原則，將地方各類金融業(yè)態(tài)納入統(tǒng)一監(jiān)管框架，強化地方金融風險防范化解和處置。

《條例》明確了“7+4”類地方金融組織/機構定義，并強調地方金融組織持牌經營，不得跨省展業(yè)，同時賦予地方金融監(jiān)督管理部門履職手段，加大對違法違規(guī)行為的處罰力度。多位業(yè)內人士分析稱，《條例》對于彌補過去地方金融監(jiān)管法律地位不明確、法律法規(guī)不完善、執(zhí)法手段不足等問題具有重要意義。對于異地展業(yè)，有金融研究人士分析，文件對地方金融組織的要求逐漸向城商行、農商行靠攏，雖然仍留有政策“口子”，但嚴監(jiān)管是趨勢。綜合來看，文件對7類機構主要本著強化監(jiān)管但仍鼓勵合規(guī)發(fā)展的態(tài)度，對另外4類機構的限制或更為嚴格甚至是加速清理。

強化央地監(jiān)管合作，明確地方金融組織定義

近年來，我國地方金融業(yè)態(tài)快速發(fā)展，在服務地區(qū)實體經濟和中小企業(yè)融資方面發(fā)揮了重要作用。但部分機構內控機制不健全，發(fā)展定位產生偏差，存在一定的風險隱患，少數(shù)機構違法違規(guī)經營甚至從事非法金融活動，加大了區(qū)域金融風險�！稐l例》起草說明顯示，央行早在2018年6月就牽頭啟動了文件起草工作，并多方式聽取、采納了中央和地方多個部門的意見和建議，目的是切實防范和化解地方金融風險，健全防范化解金融風險長效機制。

事實上，自2017年以來，各省、自治區(qū)、直轄市成立地方金融監(jiān)督管理局，加強對地方金融組織的監(jiān)管，雖然已經取得明顯成效，但在日常監(jiān)管和風險處置中，因缺乏國家層面統(tǒng)一的地方金融監(jiān)管立法，各方對地方金融監(jiān)管職責分工的理解不盡一致，部分機構和活動游離于金融監(jiān)管之外，地方金融監(jiān)督管理部門也面臨監(jiān)管依據(jù)不夠充分、執(zhí)法手段不足等問題。

按照起草說明，《條例》的制定正是明確地方金融監(jiān)管規(guī)則和上位法依據(jù)，統(tǒng)一監(jiān)管標準，構建權責清晰、執(zhí)法有力的地方金融監(jiān)管框架，確保中央對加強地方金融監(jiān)管的各項部署得到落實。

《條例》也首次明確了7類地方金融組織的定義，即依法設立的小額貸款公司、融資擔保公司、區(qū)域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產管理公司以及法律、行政法規(guī)和國務院授權省級人民政府監(jiān)督管理的從事地方金融業(yè)務的其他機構；同時強調，地方各類交易場所、開展信用互助的農民專業(yè)合作社、投資公司、社會眾籌機構4類機構的風險防范、處置和處罰同樣適用于本《條例》。按照準入要求，設立區(qū)域性股權市場應當經省級人民政府公示，并報國務院證券監(jiān)督管理機構備案；設立其他地方金融組織，應當經省級地方金融監(jiān)督管理部門批準并頒發(fā)經營許可證，地方金融組織應當持經營許可證辦理營業(yè)執(zhí)照。

“之前地方金融組織的法律地位較為模糊。一些地方法院在判決書中，錯誤地將小貸公司等認定為非法放貸組織，影響小貸公司的健康發(fā)展。”招聯(lián)金融首席研究員、復旦大學金融研究院兼職研究員董希淼認為，從行政法規(guī)上明確地方金融組織的法律身份和地位，有助于地方金融組織依法合規(guī)開展各項業(yè)務。國家金融與發(fā)展實驗室副主任、上海金融與發(fā)展實驗室主任曾剛也認為，將涉及金融業(yè)務的非金融牌照機構納入到監(jiān)管體系中，是避免過去影子銀行等亂象的必要舉措。

不得跨省展業(yè)，哪些機構影響最大？

值得注意的是，《條例》明確提出，地方金融組織應當堅持服務本地原則，在地方金融監(jiān)督管理部門批準的區(qū)域范圍內經營業(yè)務，原則上不得跨省級行政區(qū)域開展業(yè)務。

此前，銀保監(jiān)會等曾分別針對小貸公司、融資擔保公司、典當行、地方資產管理公司（AMC）等出臺相應監(jiān)管文件，其中多數(shù)提到不得跨區(qū)域經營的相關要求。對于《條例》作為上位法再次提出不得跨省展業(yè)，曾剛認為，當前區(qū)域監(jiān)管存在監(jiān)管機構、監(jiān)管規(guī)則等方面的差異甚至不平衡，尤其在跨機構合作方面更為明顯，《條例》的出臺可以通過明確地方監(jiān)督管理機構作為地方政府部門的職責范圍，有效避免監(jiān)管套利。

“對地方金融組織而言，堅持服務本地的原則，有助于深耕本地，更好地防范經營風險�！倍�希淼認為，這與商業(yè)銀行法對城商行、農商行原則上不得跨區(qū)域經營的要求一致。但不論是之前對小貸公司等地方金融組織的監(jiān)管文件還是此次《條例》，都對異地展業(yè)問題留出了一定政策空間。除了“原則上不得”的表述外，《條例》還指出，地方金融組織跨省開展業(yè)務的規(guī)則由國務院或授權國務院金融監(jiān)督管理部門制定。

相比之前已經開始整頓異地展業(yè)的小貸公司等機構，《條例》出臺后最受關注的或是保理公司和融資租賃公司，此類機構多在全國展業(yè)，但注冊地相對集中，具體影響還有待相關細則的進一步出臺。以保理公司為例，因為供應鏈金融業(yè)務涉及企業(yè)多為異地，判定是否為異地展業(yè)的標準有待進一步明確；地方AMC對公、對私不良業(yè)務在一級市場、二級市場的異地業(yè)務同樣需要進一步界定。另一方面，鑒于保理公司、融資租賃公司在ABS/ABN以及融資租賃債權項目中的重要地位，禁止跨省經營或對相關業(yè)務產生影響。對此，有業(yè)內人士認為，未來相關機構或可以通過開立子公司等方式規(guī)避限制，但審批也將更加嚴格。

董希淼強調：“整體肯定是嚴監(jiān)管的趨勢，留有政策口子，有方式可以開展，但（跨區(qū)域經營的機構）一定是極少數(shù)�！薄稐l例》的另一項重要內容是加大對違法違規(guī)行為的處罰力度，其中對違規(guī)跨省展業(yè)處罰將由住所地地方金融監(jiān)管局，沒收違法所得，并處違法所得1倍到10倍罰款；沒有違法所得或者違法所得不足50萬元，處50萬到500萬元罰款。

對于另外4類地方金融機構，《條例》也做出嚴格約束，進一步強調持牌經營。其中，對開展私募基金、各類金融產品代銷、金融投資咨詢等金融業(yè)務的投資公司，應按照國務院金融監(jiān)督管理部門規(guī)定取得業(yè)務牌照或完成登記備案。無法取得業(yè)務牌照或完成登記備案的，地方金融監(jiān)督管理部門應限期清理規(guī)范；面向不特定對象公開開展股權融資等業(yè)務并承諾回報的社會眾籌機構，地方金融監(jiān)督管理部門負責清理，限期退出。

《條例》還設置了整改過渡期，其中針對跨省經營強調：已跨省級行政區(qū)域開展業(yè)務的，由國務院金融監(jiān)督管理部門明確過渡期安排，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡；逾期仍不符合本條例規(guī)定的，不得開展本條例規(guī)定的相關地方金融業(yè)務。董希淼也指出：“在實踐中，部分地方金融組織經營區(qū)域已經擴展到全國，下一步在整改的時候一定要留出充分的時間，確保平穩(wěn)過渡。”有業(yè)內人士分析，對包括金交所在內的4類機構的限制或更嚴格，對不合規(guī)的機構正在加速清理，但對7類機構更主要是本著強化監(jiān)管但仍鼓勵合規(guī)發(fā)展的態(tài)度，對長期健康、可持續(xù)發(fā)展有利。