疫情沖擊之下，地方財政困難前所未有，地方財政運行也備受關(guān)注。

近日，中國人民大學財稅研究所發(fā)布了《中國各地區(qū)財政發(fā)展指數(shù)報告2022》（下稱《報告》）。《報告》綜合考量地方財政收入、支出、債務、社保、預算管理、公共服務、財政均衡性等相關(guān)指標，給出2008年至2021年各省財政發(fā)展總指數(shù)。疫情前，這一指數(shù)總體呈上升趨勢；疫情沖擊下，指數(shù)呈現(xiàn)明顯上下波動。由于經(jīng)濟恢復性增長，2021年較上一年有所增長。

中國人民大學財稅研究所副所長馬光榮告訴第一財經(jīng)，預計2022年各省份財政發(fā)展總指數(shù)比2021年有所下降，主要是經(jīng)濟受疫情沖擊較大，地方財政收支矛盾進一步加大。

與此同時，《報告》也闡述了地方財政面臨的突出挑戰(zhàn)，包括近兩年財政收入結(jié)構(gòu)有所惡化，地區(qū)間財力不均;在收入增長乏力的同時，地方剛性支出需求擴大，財政收支矛盾日益凸顯;為平衡收支矛盾，地方舉債快速增加，債務可持續(xù)性不斷下降，風險升高。

地方收入穩(wěn)健性波動大

根據(jù)《報告》2021年31省份財政發(fā)展總指數(shù)排名，北京、上海、天津位居前三，廣西、甘肅等西部省份得分較低。這也反映出地方財政發(fā)展差異依然較大。

《報告》以人均一般公共預算收入規(guī)模、稅收收入占比、大稅（國內(nèi)增值稅、個人所得稅和企業(yè)所得稅）占比和土地出讓金依賴度四個指標，構(gòu)成地方財政收入穩(wěn)健指數(shù)。其中，人均財政收入（一般公共預算收入/人口）指標權(quán)重最大（占比七成）。

2008年以來，扣除價格因素后的各省份人均實際財政收入總體呈增長態(tài)勢。但2020年疫情暴發(fā)之后，受經(jīng)濟下行、當年地方財政收入下滑影響，這一指標出現(xiàn)下滑；2021年隨著經(jīng)濟恢復性增長，各省份人均實際財政收入增長至0.72萬元。

2008年以來各地稅收收入占比總體呈波動向下，而大稅占比也呈現(xiàn)下滑態(tài)勢。各省份對土地財政依賴度波動很大，但2008年以來總體呈增長勢頭。

2008至2015年地方財政收入穩(wěn)健指數(shù)呈不斷上升趨勢，2016年至今隨著經(jīng)濟發(fā)展水平放緩以及減稅降費措施的不斷實施，這一指數(shù)呈反復上下波動趨勢�！邦A計2022年比2021年財政收入穩(wěn)健指數(shù)會有所下降。2023年，財政收入穩(wěn)健指數(shù)預料將出現(xiàn)恢復性增長。”馬光榮說。

財政收入穩(wěn)健指數(shù)上下波動，也折射出一些問題�！秷蟾妗贩Q，目前稅收收入和大稅收入占比仍然較低，如何協(xié)調(diào)稅收優(yōu)惠政策和其收入之間的平衡，穩(wěn)定財政收入結(jié)構(gòu)，仍需要思考。此外，地方對土地財政依賴度依然處于高位，不利于財政收入穩(wěn)定。地方政府應加強對土地市場的管理，合理規(guī)劃土地出讓數(shù)額，也應當避免土地市場波動影響地方政府收入，防止地方政府通過非稅收入等其他手段去擴張財政收入，反而導致地方收入結(jié)構(gòu)惡化。

財政支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化

《報告》通過人均財政支出、教育、醫(yī)療、社保、行政管理等支出占比、財政投資性支出傾向等指標，構(gòu)建了地方財政支出優(yōu)化指數(shù)。2008年以來，各省份財政支出優(yōu)化指數(shù)總體呈上升勢頭，表明人均財政支出規(guī)模不斷提升，財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化，用于教育、醫(yī)療、社保等民生類支出占比擴大，財政支出效率逐漸提升，財政支出職能越來越與經(jīng)濟和社會的發(fā)展相協(xié)調(diào)。

近年來，政府堅持過緊日子，壓縮一般性支出。馬光榮介紹，政府行政管理支出占比平均維持在8%多，意味著進一步壓縮的空間確實越來越小。但地區(qū)間仍然有很大差異，部分省份超過10%，仍有一定壓降空間�！敖�年來，財政支出應該在支持創(chuàng)新、綠色、共享、協(xié)調(diào)、開放發(fā)展上發(fā)揮積極作用。其中，保民生、支持共享發(fā)展尤其依靠政府加大投入，在財政支出結(jié)構(gòu)中理應占有很大的比重�！�

《報告》分析稱，從中長期看，政府還有大量無法縮減的剛性支出，包括醫(yī)療、養(yǎng)老等民生支出。由于人口老齡化程度持續(xù)加深，醫(yī)療保障和養(yǎng)老金可持續(xù)性面臨較大壓力，財政支出需要為老齡化預留政策空間。

為了應對經(jīng)濟下行壓力，疫情之后地方政府加大投資力度。《報告》顯示，2020年和2021年財政投資性支出占明顯增長，2021年占比達26.62%，創(chuàng)歷史新高。馬光榮告訴第一財經(jīng)，2023年為支持穩(wěn)增長，政府投資性支出預料會維持高位。財政對投資性支出的支持，主要將依靠地方專項債等加力。

《報告》建議，中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，未來需要進一步提高地方政府的科技投入比例，加大對科技創(chuàng)新的支持力度。對于西部地區(qū)過高的財政投資性支出以及人均財政支出，要進行進一步效益評估，防止過度投資與重復建設，也防止因投資而出現(xiàn)過高的債務負擔。

債務可持續(xù)性持續(xù)下降

近些年中央高度關(guān)注地方政府債務風險，這關(guān)系著地方財政可持續(xù)性�！秷蟾妗芬苍O定了債務可持續(xù)性指數(shù)，由顯性負債率、顯性債務率、廣義負債率、廣義債務率、一般債利息負擔率和專項債利息負擔率六個指標構(gòu)成。2016年至2021年，各省份債務可持續(xù)指數(shù)呈下降趨勢，地方政府所面臨的債務風險不斷升高，債務可持續(xù)性不斷降低。

馬光榮表示，2022年，各省份債務規(guī)模增速明顯超過GDP增速和財政收入增速，償債負擔加大，可持續(xù)指數(shù)將繼續(xù)下降�！澳壳皞鶆湛沙掷m(xù)性沒有公認的紅線。但國務院曾發(fā)文明確，專項債付息支出占政府性基金預算支出超過10%，需要啟動財政整頓，主要是進行支出壓縮。目前，部分省份已逼近這一比例，是否將依規(guī)進行財政整頓，值得關(guān)注�！�

近年來財政收支矛盾加大，為穩(wěn)經(jīng)濟急需擴大政府有效投資，這筆資金主要來自舉債。從公開數(shù)據(jù)看，近些年地方政府債券發(fā)行規(guī)模不斷擴大，尤其是疫情之后新增專項債券發(fā)行規(guī)模站上3萬億元臺階，去年首次超過4萬億元。這也導致地方政府債務余額快速攀升。

財政部數(shù)據(jù)顯示，截至2022年11月末，全國地方政府債務余額350364億元，控制在全國人大批準的限額之內(nèi)。財政部公開表態(tài)，地方政府隱性債務減少1/3以上，風險緩釋可控。

馬光榮表示，在2023年較大的穩(wěn)增長壓力下，財政政策要加力，債務規(guī)模料將明顯增長。但需要注意地區(qū)間債務壓力存在差異，對債務壓力特別大、基層“三�！背霈F(xiàn)困難的地區(qū)，中央應利用轉(zhuǎn)移支付進行救助。因此建議，2023年除了地方專項債規(guī)模適度增長，中央國債規(guī)模也應加大發(fā)行空間。