辨析民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法：“促進(jìn)”并非傾斜 保障公平是核心

證券時報記者 范璐媛

2024年，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法立法進(jìn)程提速。2月21日，司法部、國家發(fā)展改革委、全國人大常委會法工委共同組織召開民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法立法座談會，會上司法部表示，該法起草工作已經(jīng)啟動，立法進(jìn)程將加快推進(jìn)。

今年兩會期間，民營經(jīng)濟(jì)立法成為焦點議題。3月8日，全國人大常委會工作報告提出，今年將制定民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法。

支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展是黨中央的一貫方針。二十大以來，民營經(jīng)濟(jì)更是成為被高度熱議的詞匯，一系列保障和促進(jìn)舉措陸續(xù)出臺，為民營經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展提供政策保障。

當(dāng)下民營經(jīng)濟(jì)的法治建設(shè)現(xiàn)狀如何？與其他經(jīng)濟(jì)類法律相比，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法在立法模式、目標(biāo)和理念上有何不同？如何保障各項法律法規(guī)長久高效落地？針對上述關(guān)于民營經(jīng)濟(jì)立法的疑問，證券時報記者采訪了多位法律學(xué)者和司法工作人員。

業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，此時出臺民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法，有利于穩(wěn)定預(yù)期、提振信心，鞏固民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，進(jìn)一步激發(fā)民營企業(yè)活力，使民營經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)再上臺階。

立法全面啟動

推動民營經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)、營造更好的法治環(huán)境是各級政府保障民營經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的工作重心。近年來修訂和實施的多項法律法規(guī)中，均體現(xiàn)出國家對民營經(jīng)濟(jì)的保護(hù)與支持。

例如，2019年國務(wù)院頒布《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，針對我國營商環(huán)境的突出短板和市場主體反映強烈的痛點難點堵點等問題作出系統(tǒng)規(guī)定；2020年國務(wù)院發(fā)布《保障中小企業(yè)款項支付條例》，建立解決拖欠中小企業(yè)款項長效機(jī)制；2021年民法典正式實施，強化了對民營企業(yè)的平等保護(hù)。

黨的二十大報告重申“兩個毫不動搖”，強調(diào)“優(yōu)化民營企業(yè)發(fā)展環(huán)境，依法保護(hù)民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家權(quán)益，促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大”。2022年中央經(jīng)濟(jì)工作會議也指出，要從制度和法律上把對國企民企平等對待的要求落下來，從政策和輿論上鼓勵支持民營經(jīng)濟(jì)和民營企業(yè)發(fā)展壯大。

目前，我國現(xiàn)行法律體系中針對外商和國有企業(yè)均有專門性的法律，但尚未有一部針對民營經(jīng)濟(jì)的、國家層面的專門性法律。

去年兩會上，全國工商聯(lián)提交了《關(guān)于制定民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的提案，提出了九條立法方面的建議。此外，多位代表委員的提案也呼吁了對民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)行立法保護(hù)。

2024年，民營經(jīng)濟(jì)立法工作有了新進(jìn)展。日前，司法部負(fù)責(zé)人表示，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法立法工作已經(jīng)全面啟動，司法部下一步將會同相關(guān)部門積極穩(wěn)妥加快推進(jìn)立法進(jìn)程，切實從法律制度上把國企、民企平等對待的要求用硬實的措施落下來，依法保護(hù)民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家權(quán)益，促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

3月8日，全國人大常委會工作報告進(jìn)一步提出，2024年將圍繞加快構(gòu)建新發(fā)展格局、全面深化改革，制定民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法等。

今年兩會期間，民營經(jīng)濟(jì)立法再次成為焦點議題。全國人大代表、傳化集團(tuán)董事長徐冠巨建議，將“民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法”列入十四屆全國人大常委會的立法規(guī)劃：將憲法確定的鼓勵、支持和引導(dǎo)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的憲法原則加以細(xì)化；把保護(hù)民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家權(quán)益、公平參與市場競爭、平等使用生產(chǎn)要素、公平執(zhí)法公正司法等民營企業(yè)核心關(guān)切問題加以法律規(guī)定；把規(guī)范和引導(dǎo)民營經(jīng)濟(jì)及民營資本健康發(fā)展用法律形式固定下來，從而形成國有、民營、外資等各種所有制經(jīng)濟(jì)主體平等保護(hù)的完整的法律體系。

全國政協(xié)委員，中華全國律師協(xié)會副監(jiān)事長、吉林功承律師事務(wù)所主任遲日大指出，當(dāng)前急需通過立法將過去民營經(jīng)濟(jì)政策性中的重要內(nèi)容確定下來，把政策利好落到實處。另外，多地已經(jīng)出臺了地方性民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例，當(dāng)前存在基礎(chǔ)性、制度性問題亟需上位法的指導(dǎo)。

難點：

促進(jìn)型立法如何落地生根

目前我國已有不少針對企業(yè)的立法，基本涵蓋了民營經(jīng)濟(jì)在市場活動中的方方面面。在已有法律的基礎(chǔ)上啟動民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法立法，有哪些更深層次的意義？民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法與上述法律之間有何關(guān)聯(lián)？

寧波大學(xué)法學(xué)院教授鄭曙光在接受證券時報記者采訪時稱：“針對企業(yè)的立法中，《公司法》、《合伙企業(yè)法》、《個人獨資企業(yè)法》屬于按責(zé)任制立法的模式，但國情決定了我國同時存在另一種立法模式，即按所有制類型企業(yè)的立法模式。后者如《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》《外商投資法》《個體工商戶條例》等，也包括當(dāng)下正在推動制定的民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法。這兩種立法模式并不矛盾，且具有較好的互補性，體現(xiàn)著中國特色社會主義市場主體立法的基本特色�！�

從立法模式來看，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法屬于促進(jìn)型立法。與傳統(tǒng)管理型立法以規(guī)范行為、維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序，設(shè)定某些行為的禁止和限制為宗旨不同，促進(jìn)型立法將社會所倡導(dǎo)的某些基礎(chǔ)性、薄弱性產(chǎn)業(yè)或涉及社會公益性行為以法的形式表達(dá)出來，側(cè)重于引導(dǎo)、推進(jìn)和倡導(dǎo)。這一差別也導(dǎo)致了促進(jìn)型立法帶有軟法特征。

于2002年出臺，2017年完成修訂的《中小企業(yè)促進(jìn)法》是一部典型的促進(jìn)型法律。《中小企業(yè)促進(jìn)法》設(shè)置了財稅支持、融資促進(jìn)、創(chuàng)新支持、權(quán)益保護(hù)等章節(jié)，回應(yīng)了中小企業(yè)發(fā)展中的主要痛點。目前中小企業(yè)發(fā)展基金的設(shè)立，對中小企業(yè)稅收優(yōu)惠政策的建立，對中小企業(yè)促進(jìn)政策法治化的運行，對侵犯中小企業(yè)合法權(quán)益行為的處理等法規(guī)依據(jù)都是出自《中小企業(yè)促進(jìn)法》。

然而，《中小企業(yè)促進(jìn)法》在執(zhí)行層面也存在諸多不達(dá)預(yù)期之處，不少良法美制并未落地生根。

“《中小企業(yè)促進(jìn)法》提到的大多是原則性問題，在操作層面執(zhí)行得并不是很到位�！蹦郴鶎臃ㄔ涸洪L林寧（化名）告訴證券時報記者，“法律強調(diào)了社會部門的責(zé)任，但對于責(zé)任該如何落實，缺乏權(quán)威的指導(dǎo)和監(jiān)督機(jī)制。尤其在中西部部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，執(zhí)法可能與地方政績掛鉤，法律的運轉(zhuǎn)并不是很流暢�！�

“像刑法、民法、刑事訴訟法、民事訴訟法等法律之所以執(zhí)行得比較好，與最高法、最高檢不斷發(fā)布法律的司法解釋有關(guān)，這種司法解釋為實務(wù)操作提供了指導(dǎo)�！绷謱幯a充道。

《中小企業(yè)促進(jìn)法》的落地難題反映出了我國當(dāng)前促進(jìn)類立法存在的共性問題，相關(guān)法律在立足現(xiàn)實、提高實操性方面還有不少優(yōu)化空間。

關(guān)鍵：

可訴性、可裁性與可執(zhí)行性

2023年是民營經(jīng)濟(jì)的“政策大年”。7月，《關(guān)于促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的意見》發(fā)布，從8個方面提出了31條具體舉措。隨后，各地區(qū)、多部門密集跟進(jìn)出臺了相關(guān)配套舉措，“禮包不斷”。9月，國家發(fā)改委設(shè)立民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展局，加強相關(guān)領(lǐng)域政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動各項重大舉措早落地、見實效。

隨著政策效應(yīng)持續(xù)釋放，民營經(jīng)濟(jì)多項指標(biāo)逐步改善，對經(jīng)濟(jì)整體回升向好發(fā)揮了重要作用。

根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2023年，規(guī)模以上私營工業(yè)企業(yè)增加值比上年增長3.1%，增速比上年加快0.2個百分點，下半年以來回升態(tài)勢明顯。民間項目投資保持平穩(wěn)增長，制造業(yè)民間投資比上年增長9.4%，快于全部制造業(yè)投資2.9個百分點。

民營企業(yè)也是信貸和減稅降費政策的惠及主體。2023年民營企業(yè)貸款同比增長12.6%，較上年高1.6個百分點。民營經(jīng)濟(jì)納稅人全年新增減稅降費及退稅緩費超1.68萬億元，占全國比例75.7%。

過去幾年，各類政策法規(guī)促進(jìn)了民營經(jīng)濟(jì)運行效率的提升，但另一方面，民營企業(yè)在實踐中仍屢屢遭遇市場準(zhǔn)入隱性壁壘、賬款拖欠等一系列難題。

2023年8月證券時報發(fā)起的民營企業(yè)問卷調(diào)查顯示，受訪民營企業(yè)在營商環(huán)境上最常遇到的痛點是政策缺乏連貫性、朝令夕改。其他主要痛點還包括融資難、融資貴，審批流程復(fù)雜、辦事難、見人難，在競標(biāo)政府項目時民企與國企被區(qū)別對待，在行業(yè)準(zhǔn)入上遭遇隱性壁壘。

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海參與了2023年兩會期間全國工商聯(lián)建議制定民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法提案的起草。劉俊海認(rèn)為，以往出臺的政策對提振民營經(jīng)濟(jì)信心發(fā)揮了積極作用，但這些“定心丸”的保質(zhì)期相對較短，藥效相對有限，定心丸過多甚至?xí)�產(chǎn)生“抗藥性”。許多定心丸政策倡導(dǎo)性與原則性較強，可操作性較弱，一些地區(qū)的民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例也陷入空轉(zhuǎn)狀態(tài)，地方性文件時常以新廢舊。

“法治才是民營經(jīng)濟(jì)最好的定心丸。法治有固根本、利長遠(yuǎn)、穩(wěn)預(yù)期的作用，當(dāng)前盡快出臺具有可訴性、可裁性與可執(zhí)行性的民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法，把政策法制化，從法律上把對國企民企平等對待的要求落實下來�！眲⒖『１硎�。

辨析：

促進(jìn)并非傾斜 保障公平是核心

找準(zhǔn)民營企業(yè)關(guān)注的問題，回應(yīng)民營經(jīng)濟(jì)的根本訴求，是立法工作的基礎(chǔ)和前提。證券時報發(fā)起的民營企業(yè)問卷調(diào)查顯示，民營企業(yè)最期待的政策是全面落實公平競爭政策制度，依法保護(hù)民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家權(quán)益，以及完善融資支持政策制度。民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法正是以立法的形式回應(yīng)了民營企業(yè)對公平、權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域的訴求。

有一種聲音認(rèn)為，專門針對民營經(jīng)濟(jì)立法，易造成市場的割裂和不公平競爭。對此，多位業(yè)內(nèi)人士表示，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法立法的核心理念和目的，并不是監(jiān)管、幫扶和政策傾斜，而是保障公平。這一立法理念與《中小企業(yè)促進(jìn)法》等經(jīng)濟(jì)類法律有明顯不同。

“立法促進(jìn)價值上，對中小企業(yè)立法重點是扶持中小企業(yè)成長，對民營企業(yè)立法重點是體現(xiàn)市場主體平等觀與產(chǎn)業(yè)政策公平觀；立法促進(jìn)手段上，對中小企業(yè)促進(jìn)采取傾斜政策，對民營企業(yè)促進(jìn)采取平等、公平政策�！编嵤锕飧嬖V記者。

劉俊海認(rèn)為，在民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法立法層面，應(yīng)落實民營企業(yè)與國有企業(yè)的地位平等、共同發(fā)展、公平競爭、互惠合作、平等監(jiān)管與平等保護(hù)六大法治原則。

在立法草案建議稿中，劉俊海圍繞六大法治原則進(jìn)行了法條細(xì)化，例如在平等準(zhǔn)入章節(jié)設(shè)置了市場準(zhǔn)入平等、行政管理平等、公共資源交易平等、貸款融資平等等條款，提出立法應(yīng)平等保護(hù)民營企業(yè)與其他所有制企業(yè)，鼓勵民營企業(yè)與其他所有制企業(yè)公平競爭。

除平等保護(hù)外，司法實踐中，各類權(quán)益糾紛是民營企業(yè)面臨的另一主要法律問題。林寧向記者介紹稱，基層執(zhí)法中，小微企業(yè)面臨的多是民間借貸之類的經(jīng)濟(jì)糾紛，規(guī)模以上民營企業(yè)面臨更多的則是合同類、股權(quán)類、專利權(quán)類糾紛。

“如果民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法能明確民營經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)問題，落實對民營經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，這將是立法上的重大突破。只有產(chǎn)權(quán)清晰了，才能增加民營企業(yè)家的安全感�！绷謱幈硎尽�

遲日大建議，立法中應(yīng)重視與其他相關(guān)法律、政策的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，打好組合拳，比如與《中小企業(yè)促進(jìn)法》的銜接與配合。

鄭曙光認(rèn)為，中小企業(yè)促進(jìn)法與民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法均屬于促進(jìn)型立法，由此而論它們有共同的立法價值，但民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法與中小企業(yè)促進(jìn)法又有不同的立法目的。民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法應(yīng)重點規(guī)定市場準(zhǔn)入與公平競爭、競爭政策中立、資源要素平等獲取、民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、民營企業(yè)家精神倡導(dǎo)、親清政商關(guān)系構(gòu)建、民營企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，這樣民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法就保持了自己豐滿的法律身姿。

如何保障法律落地執(zhí)行？

除具體的法律條款之外，如何保障法律的落地執(zhí)行是民營企業(yè)最關(guān)心的話題。為保障民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法落到實處，劉俊海提出五方面建議。

一是落實各級政府在保障與促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的法定職責(zé)。具體措施包括建立政策制定評估審查機(jī)制、建立政策配套限期公示機(jī)制、建立政策跟蹤落實機(jī)制及建立政策實施評估機(jī)制。

二是建立監(jiān)察機(jī)關(guān)依法對公職人員和有關(guān)人員侵犯民營企業(yè)合法權(quán)益的行為的專項監(jiān)督制度。三是建立對涉民營企業(yè)與民營企業(yè)家的產(chǎn)權(quán)糾紛案件有錯必糾的常態(tài)化冤錯案件平反糾偏制度。四是在刑民交叉案件中預(yù)防與降低民營企業(yè)與民營企業(yè)家刑事風(fēng)險。五是建立民營經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部腐敗預(yù)防與治理制度。

劉俊海認(rèn)為，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的立法也會對地方政府產(chǎn)生非常重要的影響。法治是最好的營商環(huán)境。好的營商環(huán)境需滿足穩(wěn)定、透明、公平、可預(yù)期幾大特點，并做到市場化、國際化、法治化。而建立好的營商環(huán)境，核心立足點在于構(gòu)建親清的政商關(guān)系，全面建設(shè)法治政府、服務(wù)型政府、透明政府、有限責(zé)任政府、民本政府、道德政府與倫理政府。