證券時報記者 郭博昊 賀覺淵
健全地方稅體系，既是完善現(xiàn)代稅收制度的必然要求，也是緩解地方財政收支矛盾的現(xiàn)實需要。消費稅作為我國稅收體系中的重要稅種，兼具調(diào)節(jié)稅負(fù)與消費的雙重功能，是財稅體制改革中不可忽視的環(huán)節(jié)。近年來，“后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方”的消費稅改革方向已經(jīng)得到財政部多次確認(rèn)，也備受市場期待。
新一輪財稅體制改革腳步臨近，受訪專家向證券時報記者指出，在當(dāng)前經(jīng)濟形勢下，消費稅應(yīng)成為新一輪地方稅體系改革的“排頭兵”，拓展地方收入來源，引導(dǎo)地方改善消費環(huán)境。在具體操作上，以確保中央與地方既有財力格局穩(wěn)定為前提，重新劃分消費稅的中央與地方收入分配比例。改革必然伴隨挑戰(zhàn)，可采取適度擴大征收范圍或更大程度的差異化稅率予以應(yīng)對。
拓收入、促消費
消費稅改革紅利多
不同于其他稅種，消費稅的改革方向早已敲定。2019年9月，國務(wù)院發(fā)布《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案》（以下簡稱《方案》），將“后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方”列為主要改革措施。
改革未曾止步。2021年，“十四五”規(guī)劃綱要對消費稅改革提出“調(diào)整優(yōu)化消費稅征收范圍和稅率，推進征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方”的明確要求�！斑@進一步明確了消費稅改革的重點領(lǐng)域是強化消費稅的調(diào)節(jié)職能，充實地方財力。”中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員張德勇對記者說。
消費稅已是我國主要稅收收入項目之一。過去一年，國內(nèi)消費稅規(guī)模超1.6萬億元，占全年稅收收入約16.8%。中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院副教授孫鯤鵬對記者說，消費稅收入下劃至地方將緩解地方財政收支緊平衡的問題。如果在當(dāng)前消費稅收入基礎(chǔ)上直接下劃50%，預(yù)計將為地方帶來約8000億元的收入。
拓展地方收入來源的同時，受訪專家同樣看好消費稅征收環(huán)節(jié)后移對地方消費環(huán)境的改善。
長期以來，消費稅主要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，客觀上造成了地方政府在發(fā)展經(jīng)濟過程中“重生產(chǎn)、輕消費”的目標(biāo)導(dǎo)向。中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院教授代志新在接受記者采訪時指出，如果將消費稅的稅源歸屬從生產(chǎn)地轉(zhuǎn)向消費地，消費稅納稅地也會出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，對消費可能有一定的激勵。
在他看來，健全地方稅體系是撬動政府間財政關(guān)系改革、優(yōu)化國家治理結(jié)構(gòu)、提高國家能力的關(guān)鍵所在�！熬哂姓{(diào)節(jié)稅負(fù)與消費功能的消費稅應(yīng)成為新一輪地方稅體系改革的‘排頭兵’�！�
分配存量與增量成關(guān)鍵
自1994年開征以來，消費稅經(jīng)歷數(shù)次重大制度調(diào)整，稅目已演化為15個。盡管改革大方向明確，但多位受訪專家同時提醒，開展消費稅改革應(yīng)基于穩(wěn)妥實施原則，從成熟的科目入手開展試點，并盡可能減少負(fù)外部性。
對于如何推進消費稅改革，《方案》曾提出先對高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實施改革。相較于作為消費稅收入主要來源的“煙酒油車”，高檔手表、貴重首飾等具有奢侈品特征的非生活必需品在消費稅收入中占比較小，雖對改善地方財力的實際意義不大，但作為改革試點，其好處是對政府與市場的影響可控。
代志新強調(diào)，本質(zhì)上，消費稅具有很強的中央稅屬性，不宜將大多數(shù)商品的征收環(huán)節(jié)后移。未來推進消費稅改革，應(yīng)側(cè)重于重新劃分消費稅的央地稅收分成比例。
在收入分配原則上，《方案》曾要求“存量部分核定基數(shù)，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方”。受訪專家也認(rèn)為，開展改革首先要確保中央與地方既有財力格局穩(wěn)定。
上海財經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長田志偉告訴記者，消費稅本來是中央稅，“中央�；�、地方拿增量”的分配方式可以規(guī)避改革對中央財力造成影響，預(yù)計各地消費稅收入的“存量”與“增量”會按照不同比例分配。
在具體操作上，代志新認(rèn)為，可以借鑒1994年的“兩稅”返還（增值稅和消費稅稅收返還）制度安排，地方上劃消費稅收入，由中央給予消費稅稅收返還，返還額以各地上劃的消費稅收入增長率為基礎(chǔ)逐年遞增。
采取差異化稅率適應(yīng)改革
消費稅改革不僅事關(guān)中央與地方財力分配再調(diào)整，還伴隨著行業(yè)內(nèi)部稅負(fù)與地方稅基的調(diào)整，面臨多維度考驗。
上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院副教授、財稅法研究中心副主任王樺宇向記者指出，消費稅若在批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，各個地方實際征收到的消費稅收入與各地人口規(guī)模、消費習(xí)慣等密切相關(guān)。從規(guī)模上看，東部地區(qū)新獲得的財政收入會更多一些；而從稅收基數(shù)來看，消費稅改革后東北地區(qū)和中西部地區(qū)的財政收入增長率會更高。
按照中銀證券研報分析，假設(shè)消費稅改革中全部稅種征收環(huán)節(jié)后移，并按50%比例下劃地方，將分別增加?xùn)|、中、西、東北地區(qū)省份稅收收入3308億元、1560億元、1593億元、500億元。
多位受訪高校學(xué)者主要擔(dān)心當(dāng)前稅收征管機制適配性不足、易引發(fā)橫向稅收競爭等潛在問題。代志新指出，為爭奪稅源，地方政府或采取減免稅款與財政返還等方式壓低消費稅實際稅率；同時，征收后移還會導(dǎo)致部分消費稅稅基分布不均，引發(fā)新的財政橫向不平衡的問題。
市場機構(gòu)更加關(guān)注征收環(huán)節(jié)的調(diào)整對相關(guān)行業(yè)的影響。浙商證券首席經(jīng)濟學(xué)家李超指出，從理論上推演，征稅環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)變使得消費稅負(fù)擔(dān)主體發(fā)生變化，消費稅與附加稅費的計稅基礎(chǔ)亦會改變，因此生產(chǎn)企業(yè)及經(jīng)銷商之間的定價政策和他們之間的合同條款可能需要重新制定，相應(yīng)的出廠價格亦需重新考量；由于價格發(fā)生變化，生產(chǎn)廠家的激勵政策或促銷政策亦需考慮進行調(diào)整。
為適應(yīng)改革帶來的一系列挑戰(zhàn)，受訪專家建議，適度擴大消費稅征收范圍，對目前尚未納入征收范圍的或者稅率較低的某些奢侈品進行征收或者提高稅率；同時，保持煙、酒、成品油、乘用車等在當(dāng)前消費稅中占比較大商品的稅率基本穩(wěn)定。
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