在“超預(yù)期”貨幣政策釋放后，市場(chǎng)期待“超預(yù)期”財(cái)政政策。
9月29日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究部署一攬子增量政策的落實(shí)工作。10月8日上午10點(diǎn)，國(guó)家發(fā)改委召開(kāi)“系統(tǒng)落實(shí)一攬子增量政策，扎實(shí)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)向上結(jié)構(gòu)向優(yōu)、發(fā)展態(tài)勢(shì)持續(xù)向好”新聞發(fā)布會(huì)（以下簡(jiǎn)稱，“發(fā)布會(huì)”），回應(yīng)市場(chǎng)關(guān)切。
國(guó)家發(fā)展改革委主任鄭柵潔在發(fā)布會(huì)上稱，一攬子增量政策將圍繞加大宏觀政策逆周期調(diào)節(jié)、擴(kuò)大國(guó)內(nèi)有效需求、加大助企幫扶力度、推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)、提振資本市場(chǎng)等五個(gè)方面。落實(shí)一攬子增量政策，是項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性工作，要提高針對(duì)性和精準(zhǔn)性，增強(qiáng)有效性和可持續(xù)性。
國(guó)家發(fā)改委副主任劉蘇社表示，將在年內(nèi)提前下達(dá)明年1000億元中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃和1000億元“兩重”建設(shè)項(xiàng)目清單，支持地方加快開(kāi)展前期工作、先行開(kāi)工實(shí)施�！敖�(jīng)過(guò)梳理，續(xù)建基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、地下管網(wǎng)建設(shè)、城市更新等領(lǐng)域增量資金需求較大。明年要繼續(xù)發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債并優(yōu)化投向，加力支持‘兩重’建設(shè)。”
在提前下達(dá)明年部分“兩重”建設(shè)項(xiàng)目清單和中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃當(dāng)中，發(fā)布會(huì)提出，將優(yōu)先支持一批城市更新重點(diǎn)項(xiàng)目，重點(diǎn)支持在建工程和今年四季度能開(kāi)工的項(xiàng)目。
在這場(chǎng)備受期待的發(fā)布會(huì)上，相關(guān)負(fù)責(zé)人多次提出“加快落實(shí)實(shí)物工作量”，此外增量不僅為應(yīng)對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行的壓力，也需要提前部署，妥善完成今明兩年的政策接續(xù)，更重要的是為“十四五”收官奠基。
另一方面，相關(guān)的提法在此前均有涉及，此次發(fā)布會(huì)并未觸及此前超高的市場(chǎng)預(yù)期，這說(shuō)明財(cái)政發(fā)力仍有空間。
有關(guān)發(fā)布會(huì)釋放的消息，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院投資研究所研究員吳亞平在與和訊交流時(shí)兩次提到“一錢(qián)兩用”，在他看來(lái)，一攬子政策全面系統(tǒng)，并非只看增量財(cái)政政策，發(fā)布會(huì)對(duì)于就業(yè)、社保、消費(fèi)、養(yǎng)老托育、針對(duì)特殊群體的補(bǔ)助等方面均有涉及。亮點(diǎn)在于，促消費(fèi)和惠民生相結(jié)合，短期逆周期調(diào)節(jié)與長(zhǎng)期高質(zhì)量發(fā)展相結(jié)合，加強(qiáng)改革軟建設(shè)與擴(kuò)大有效益硬投資相結(jié)合。因此，更具系統(tǒng)性、針對(duì)性，兼顧有效性與可持續(xù)。
中誠(chéng)信國(guó)際研究院執(zhí)行院長(zhǎng)袁海霞對(duì)和訊表示，總體而言，發(fā)布會(huì)中有關(guān)地方政府專項(xiàng)債、PPP新機(jī)制、基礎(chǔ)設(shè)施REITs、提前下達(dá)兩個(gè)1000億清單等提法，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的背景下，還是起到了提振市場(chǎng)信心的作用。她建議，專項(xiàng)債募投領(lǐng)域后續(xù)要進(jìn)一步優(yōu)化并合理拓寬，可交由地方自主選擇需要放開(kāi)的領(lǐng)域。
兩個(gè)“1000億”清單提前下達(dá)背后
有關(guān)財(cái)政的具體發(fā)力方向，當(dāng)前存在兩種觀點(diǎn)，其一是促消費(fèi)，其二是促基礎(chǔ)設(shè)施投資。國(guó)家發(fā)改委在此次發(fā)布會(huì)上將目標(biāo)瞄準(zhǔn)城市更新，其背后是基礎(chǔ)設(shè)施的續(xù)建問(wèn)題。
兩個(gè)1000億清單提前下達(dá)，旨在方便地方提前安排部署，盡快落實(shí)實(shí)物工作量。而在兩個(gè)1000億清單中，“兩重”及城市更新將占很大的比重。
劉蘇社表示，中國(guó)城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了增量建設(shè)和存量更新并重的階段，今后一個(gè)時(shí)期，城市改造更新的任務(wù)將越來(lái)越重。2023年—2024年，發(fā)改委安排中央預(yù)算內(nèi)投資、增發(fā)國(guó)債資金和超長(zhǎng)期特別國(guó)債資金共超過(guò)4700億，重點(diǎn)支持城市燃?xì)�、排水等地下管網(wǎng)改造和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等城市更新項(xiàng)目。今后幾年，城市更新仍是政府投資的支持重點(diǎn)，2025年也將繼續(xù)加大力度。
他以城市重要的“里子工程”地下管網(wǎng)建設(shè)改造為例，有關(guān)方面預(yù)計(jì)在未來(lái)五年需要改造的城市燃?xì)�、供排水、供熱等各�?lèi)管網(wǎng)總量將近60萬(wàn)公里，投資總需求約4萬(wàn)億。
由此，一攬子增量政策明確：“要加強(qiáng)城市更新的重點(diǎn)建設(shè)，下一步發(fā)改委將結(jié)合職能，繼續(xù)統(tǒng)籌用好各類(lèi)資金，提前安排相關(guān)項(xiàng)目的清單和投資計(jì)劃，加快推動(dòng)符合條件的項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)，同時(shí)健全完善可持續(xù)的更新改造機(jī)制，積極推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施提升改造，盡快補(bǔ)齊城市基礎(chǔ)設(shè)施的短板，充分釋放新型城鎮(zhèn)化潛力�！�
下一步，國(guó)家發(fā)改委將著手分類(lèi)有序推進(jìn)更新改造任務(wù)的實(shí)施；在提前下達(dá)明年部分“兩重”建設(shè)項(xiàng)目清單和中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃當(dāng)中，優(yōu)先支持一批城市更新重點(diǎn)項(xiàng)目。
劉蘇社稱：“在兩個(gè)1000億項(xiàng)目清單和投資計(jì)劃當(dāng)中，城市更新占有一定的比例，主要安排城市燃?xì)�、供排水、供熱等管網(wǎng)建設(shè)，突出人口規(guī)模大、密度高的重點(diǎn)城市和中心城區(qū)，重點(diǎn)支持在建工程和今年四季度可以開(kāi)工的項(xiàng)目，推動(dòng)解決燃?xì)夤芫W(wǎng)老化、城市內(nèi)澇、供水管網(wǎng)漏損等突出問(wèn)題，同時(shí)還要繼續(xù)統(tǒng)籌加大中央預(yù)算內(nèi)投資對(duì)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、城中村改造、危舊住房改造等城市更新項(xiàng)目的支持力度。也要研究將老舊街區(qū)（老舊廠區(qū)）改造等有一定收益的城市更新項(xiàng)目納入地方政府專項(xiàng)債支持范圍。”
吳亞平認(rèn)為，“兩重”項(xiàng)目不僅對(duì)短期的逆周期調(diào)節(jié)作用意義重大，同時(shí)也能兼顧長(zhǎng)期的高質(zhì)量發(fā)展，所謂“一錢(qián)箭兩用”，是當(dāng)前促進(jìn)實(shí)物工作量的有力抓手。
“城市更新改造，包括管網(wǎng)的改造相關(guān)工作一直在有條不紊地推進(jìn)，首要目的還是服務(wù)于高質(zhì)量發(fā)展，城市是生活的重要的載體之一，需要兼顧效率和安全。從總量和時(shí)點(diǎn)來(lái)看，我認(rèn)為支持力度很大，兩個(gè)1000億元項(xiàng)目清單的提前下達(dá)，對(duì)于地方來(lái)說(shuō)相當(dāng)于既有糧票也有糧食，方便地方相關(guān)的項(xiàng)目提前做好前期工作，不僅是為了今年任務(wù)的完成，也有助于明年工作的接續(xù)，統(tǒng)籌今明兩年的調(diào)控需要�！眳莵喥奖硎�。
此外還需看到房地產(chǎn)下滑對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拖累較大。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布2024年1—8月份全國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)基本情況，今年前8月，全國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資69284億元，同比下降10.2%；其中，住宅投資52627億元，下降10.5%。
改革開(kāi)放以來(lái)的大規(guī)模的城市建設(shè)至今已有幾十年，從安全角度而言本就存有隱患，從功能角度而言，也存在明顯的短板，因此當(dāng)前加大城市更新的力度也確有必要，同時(shí)在一定程度上也能對(duì)沖房地產(chǎn)的下滑。
加力支持地方開(kāi)展債務(wù)置換
在10月8日的發(fā)布會(huì)上提出，擴(kuò)大有效投資，需優(yōu)化實(shí)施投資重大政策。抓緊研究適當(dāng)擴(kuò)大專項(xiàng)債券用作資本金的領(lǐng)域、規(guī)模、比例，盡快出臺(tái)合理擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債券支持范圍的具體改革舉措。
背后對(duì)應(yīng)的問(wèn)題是，目前地方債發(fā)行進(jìn)度仍然偏慢。截至今年8月末，全國(guó)新增地方政府專項(xiàng)債已發(fā)行2.57萬(wàn)億元，占全年額度的65.8%，去年同期占全年額度的77%；今年前8個(gè)月約四成地方債發(fā)行用于“償還舊債”。
同日，袁海霞對(duì)和訊表示，這次發(fā)布會(huì)有關(guān)專項(xiàng)債的提法，也是進(jìn)一步響應(yīng)二十屆三中全會(huì)“合理擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債券支持范圍，適當(dāng)擴(kuò)大用作資本金的領(lǐng)域、規(guī)模、比例”的要求。
近年來(lái)專項(xiàng)債募投領(lǐng)域持續(xù)拓寬，2023年已涵蓋11大領(lǐng)域、超50個(gè)具體投向。袁海霞建議后續(xù)要進(jìn)一步優(yōu)化并合理拓寬，可交由地方自主選擇需要放開(kāi)的領(lǐng)域。同時(shí)，逐步放開(kāi)專項(xiàng)債可用作資本金的投向領(lǐng)域限制，建議先和專項(xiàng)債的募投領(lǐng)域打通、各領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)債均可用作項(xiàng)目資本金，而后再繼續(xù)放開(kāi)限制，賦予地方?jīng)Q定權(quán)，由地方自主判定和選擇適宜領(lǐng)域或項(xiàng)目，更加精準(zhǔn)有效地發(fā)揮政府投資帶動(dòng)作用。
在吳亞平看來(lái)，現(xiàn)階段擴(kuò)大有效投資非常必要，從今年前8個(gè)月的數(shù)據(jù)看，經(jīng)濟(jì)回升向好的基礎(chǔ)并不牢固，因此擴(kuò)大有效投資還需要將專項(xiàng)債的政策加力、用好，盡快發(fā)完之后形成工作量。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)一方面需要“硬投資”，同時(shí)也需要長(zhǎng)期的改革完成“軟建設(shè)”。
目前我們主要采用發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債的方式，袁海霞建議，考慮到當(dāng)前財(cái)政支出相對(duì)偏慢、地方財(cái)政持續(xù)存壓、政策效應(yīng)的發(fā)揮以及“兩重”“兩新”領(lǐng)域的實(shí)際資金需求，應(yīng)加快使用，推動(dòng)實(shí)物工作量盡快形成，并根據(jù)情況適時(shí)追加額度。
發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人在今天上午的國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上表示，將督促有關(guān)地方到10月底，完成今年剩余的大概2900億元地方政府專項(xiàng)債額度發(fā)行工作。
針對(duì)目前地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用管理方面存在的突出問(wèn)題，發(fā)布會(huì)提出，目前發(fā)改委、財(cái)政部正在按照部署抓緊研究，合力擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債支持范圍，適當(dāng)擴(kuò)大用作資本金的領(lǐng)域、規(guī)模和比例，研究開(kāi)展項(xiàng)目審核自主權(quán)試點(diǎn)，實(shí)施續(xù)建項(xiàng)目綠色通道等，盡快出臺(tái)優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債管理的新舉措。
PPP新機(jī)制、基礎(chǔ)設(shè)施REITs促民間投資
今年1-8月，民間投資同比下降0.2%，年內(nèi)首次轉(zhuǎn)為負(fù)增長(zhǎng)。據(jù)民生銀行(600016)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家溫彬測(cè)算，8月當(dāng)月民間投資下降1.6%，刷新去年9月以來(lái)最低增速。
擴(kuò)大有效投資還需要提升民間投資的參與度。國(guó)家發(fā)改委在今早的發(fā)布會(huì)上提出，要進(jìn)一步激發(fā)民間投資積極性，實(shí)施好政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制，支持社會(huì)資本參與新型基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域建設(shè)。
在“兩重”、城市更新領(lǐng)域?yàn)槔瑫?huì)議提出需要建立多元化的投入機(jī)制，“大力度吸引民間資本的廣泛參與。對(duì)回報(bào)水平適中、社會(huì)資本具有投資意愿的領(lǐng)域，也將充分發(fā)揮政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制，也就是PPP新機(jī)制的作用，還有基礎(chǔ)設(shè)施REITs等作用�！�
袁海霞認(rèn)為，基礎(chǔ)設(shè)施REITs尤其是在當(dāng)前地方流動(dòng)性面臨財(cái)政收入、土地市場(chǎng)調(diào)整等壓力的背景下，對(duì)于地方盤(pán)活存量、擴(kuò)大增量還是具有重要的作用。從空間上來(lái)看，根據(jù)她所在的團(tuán)隊(duì)研究，之前研究全國(guó)適合做reits的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模大概在30萬(wàn)億，目前實(shí)際發(fā)行和存續(xù)的規(guī)模相對(duì)比較少，后續(xù)仍然具有空間。
而PPP合作新機(jī)制，或者說(shuō)民間資本與政府合作新機(jī)制，則不完全是新的提法，在此前的會(huì)議中，發(fā)改委也曾提及�！斑@次再次重申，我覺(jué)得跟這幾年民間投資或者民間資本投資意愿相對(duì)低迷是有關(guān)系的，民間投資在我國(guó)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資占比持續(xù)50%以上，是重要的經(jīng)濟(jì)建設(shè)力量，這幾年民間資本在部分壟斷行業(yè)也不斷參與；重申合作新機(jī)制，通過(guò)體制機(jī)制的進(jìn)一步放活，有利于進(jìn)一步激發(fā)民間投資的活力�！�
吳亞平也認(rèn)為，新的制度設(shè)計(jì)旨在促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)的參與度，從這個(gè)角度來(lái)講，也有利于擴(kuò)大民間投資的空間，為民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)造更多的投資機(jī)會(huì)。在當(dāng)前背景下，也有利于地方政府化解債務(wù)負(fù)擔(dān)，不僅是自身債務(wù)還是地方平臺(tái)公司自身的經(jīng)營(yíng)性債務(wù)，如能推出更多的PPP項(xiàng)目，我認(rèn)為也是“一箭雙雕”“一錢(qián)箭兩用”之舉。
繼續(xù)期待增量財(cái)政政策
市場(chǎng)對(duì)于增量財(cái)政政策仍然非常期待。
就在發(fā)布會(huì)進(jìn)行的同一時(shí)段，10月8日早盤(pán)，A股市場(chǎng)早盤(pán)急劇放量，截至上午10時(shí)41分，A股市場(chǎng)成交額突破2萬(wàn)億元，較前一交易日同期放量6504億元，為歷史首次在上午交易時(shí)段突破2萬(wàn)億成交。
有關(guān)增量財(cái)政政策的加力方向，袁海霞認(rèn)為，10月人大常委會(huì)調(diào)整預(yù)算的政策窗口仍然存在，可加大“央進(jìn)”（中央政府加杠桿）力度以及提高一般債占比。
在當(dāng)前整體宏觀效率有所走低，微觀主體擴(kuò)表意愿不夠強(qiáng)烈等背景下，中央政府加杠桿可以提振社會(huì)信心、擴(kuò)大有效需求，同時(shí)有利于優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu)、整體宏觀債務(wù)成本也會(huì)趨于最小化，尤其考慮到目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型涉及的重大戰(zhàn)略及關(guān)鍵領(lǐng)域的項(xiàng)目大多具有較強(qiáng)的外部性，需要中央政府持續(xù)發(fā)力。中央政府加杠桿發(fā)力的形式可以是提升狹義的赤字率（包括發(fā)行國(guó)債、長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債等），也可以通過(guò)發(fā)行特別國(guó)債等提升廣義赤字來(lái)實(shí)現(xiàn)。
其二，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，政策重心應(yīng)逐步轉(zhuǎn)向消費(fèi)，可通過(guò)發(fā)放現(xiàn)金或數(shù)字貨幣等加大對(duì)促消費(fèi)和惠民生的支持力度，可重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)就業(yè)困難群體及低收入人口救助幫扶、加大財(cái)政補(bǔ)貼力度，以促進(jìn)提升居民消費(fèi)能力與意愿。
其三，在當(dāng)前市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)承壓、信心不足的情況下，結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)政策仍然是宏觀經(jīng)濟(jì)“固本培元”的重要抓手，可繼續(xù)推進(jìn)落實(shí)，但需及時(shí)清理規(guī)范部分針對(duì)性不強(qiáng)、實(shí)際效果不及預(yù)期的碎片化稅收優(yōu)惠政策，提高施策精準(zhǔn)性及效率。除了短期措施之外，財(cái)政運(yùn)行中更深層次的矛盾仍依賴財(cái)稅體制改革的持續(xù)深化，但當(dāng)前改革推進(jìn)相對(duì)偏慢，要加快推進(jìn)改革，率先探索增厚地方稅收收入（包括提高地方分享比例、消費(fèi)稅后移及下劃、結(jié)合新動(dòng)能新業(yè)態(tài)培育新稅種等）以及調(diào)整完善個(gè)稅體系的措施，調(diào)動(dòng)各方積極性、激發(fā)各方活力。
另外，對(duì)于當(dāng)前存量化債政策也可適當(dāng)調(diào)整優(yōu)化，例如適當(dāng)放寬利息償還政策，允許交易所城投債利息借新還舊等，還可以動(dòng)態(tài)優(yōu)化“名單制”管理，從以省為單位調(diào)整至以地市級(jí)為單位，避免“錯(cuò)殺”、提高化債精準(zhǔn)性；同時(shí)也建議化債政策相對(duì)透明化，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，并加強(qiáng)全口徑債務(wù)管理，避免因債務(wù)口徑監(jiān)測(cè)不全等導(dǎo)致新增隱債等問(wèn)題。
吳亞平認(rèn)為，加大財(cái)政支持政策的實(shí)施力度作為儲(chǔ)備政策肯定也還是需要的，畢竟還有三個(gè)月的時(shí)間，但是也要看三季度的數(shù)據(jù)情況。即便是加力實(shí)施，也需要經(jīng)過(guò)法定程序。
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