新冠肺炎疫情全球大暴發(fā)和全球經(jīng)濟(jì)衰退風(fēng)險(xiǎn)下，中國政府2020年全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的目標(biāo)似乎并未松動(dòng)，大規(guī)模財(cái)政紓困和刺激計(jì)劃正在醞釀之中

　　文|《財(cái)經(jīng)》(博客,微博)記者 王曉霞

　　編輯|王延春

　　全球蔓延的新冠肺炎疫情對(duì)國內(nèi)外生產(chǎn)和需求產(chǎn)生了階段性的強(qiáng)沖擊，中國經(jīng)濟(jì)一季度同比下滑了6.8個(gè)百分點(diǎn)，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)受到較大影響。

　　以經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為基礎(chǔ)的財(cái)政收入一季度也出現(xiàn)了大幅下滑，全國稅收收入同比下降16.4%，地方政府較為依賴的國有土地使用權(quán)出讓收入同比下降7.9%。

　　財(cái)政收入的大幅下滑使部分地方“三�！眽毫�加大，為解決地方“三�！泵媾R的突出問題，財(cái)政部專門成立了以部黨組書記、部長(zhǎng)劉昆為組長(zhǎng)的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對(duì)地方“三�！惫ぷ鞯慕y(tǒng)籌指導(dǎo)。

　　預(yù)計(jì)不少省份全年的預(yù)算平衡吃緊，需要采取調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、進(jìn)一步壓減支出、調(diào)整預(yù)算收支規(guī)模等措施。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)馮俏彬近期發(fā)表在《財(cái)政研究》上的文章估算，新冠肺炎疫情對(duì)2020年中國財(cái)政造成的增支減收總額在 1.2萬億－1.7萬億元之間，疊加受2019年減稅降費(fèi)政策的后續(xù)影響，2020年“落實(shí)落細(xì)減稅降費(fèi)政策”造成的減收6000億元左右，2020年全國財(cái)政收入減收增支約1.8萬億－2.3萬億元。

　　為有效應(yīng)對(duì)疫情的負(fù)面影響，加大宏觀政策調(diào)節(jié)和實(shí)施力度，按照中央決策部署，2020年將適當(dāng)提高財(cái)政赤字率、發(fā)行抗疫特別國債，向社會(huì)釋放積極明確的信號(hào)，鞏固和提升市場(chǎng)信心，支持完成全年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)。

　　4月17日的中央政治局會(huì)議在分析當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)時(shí)仍舊提到“全面建成小康社會(huì)”，這是否意味著2020年比2010年經(jīng)濟(jì)總量翻一番的目標(biāo)仍未松動(dòng)，值得關(guān)注。若如此，按中國人民大學(xué)副校長(zhǎng)劉元春的預(yù)測(cè)，2020年GDP增速需達(dá)到5.5%。

　　據(jù)專家測(cè)算，2020年達(dá)到5%－5.5%的GDP增速，政府債券發(fā)行規(guī)模大致要達(dá)到6萬億－9萬億元，預(yù)計(jì)政府實(shí)際發(fā)債規(guī)�；虺�8萬億元。

　　上半年財(cái)政收入負(fù)增長(zhǎng)，下半年財(cái)政平衡難度大

　　受新冠肺炎疫情疊加抗疫減免緩稅措施、增值稅減稅翹尾等多重因素影響，今年一季度，中國一般公共預(yù)算收入同比下降14.3%，其中的稅收收入同比下降16.4%，降幅均高于全球金融危機(jī)時(shí)2009年一季度的降幅。

　　前三個(gè)月疫情對(duì)財(cái)政收入的影響逐月擴(kuò)大，全國一般公共預(yù)算收入同比分別下降3.9%、21.4%、26.1%。此外，受疫情影響大的住宿餐飲、交通運(yùn)輸業(yè)、文化體育和娛樂業(yè)等行業(yè)一季度稅收收入降幅也大，依次分別下降33.2%、27%、19.6%。

　　財(cái)政部國庫支付中心主任劉金云在4月20日財(cái)政部舉辦的新聞發(fā)布會(huì)上預(yù)計(jì)，今年二季度，受國際國內(nèi)新冠肺炎疫情形勢(shì)發(fā)展變化影響，財(cái)政收入可能仍呈下降態(tài)勢(shì)。但隨著中國生產(chǎn)生活秩序加快恢復(fù)、復(fù)工復(fù)產(chǎn)正在逐步接近或達(dá)到正常水平，財(cái)政收入降幅將會(huì)逐步收窄。

　　新冠肺炎疫情對(duì)財(cái)政收入的影響是普遍性的，《財(cái)經(jīng)》記者了解到，一季度除西藏外全國各省份的一般公共預(yù)算收入均為負(fù)增長(zhǎng)。

　　據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者統(tǒng)計(jì)，截至4月22日，全國31個(gè)省份中有15個(gè)公布了一季度財(cái)政收支情況，這些省份收入下滑的幅度差異較大，疫情重災(zāi)區(qū)湖北省一般公共預(yù)算收入降幅最大，超47%，重慶降幅亦較大，超23%，其余13個(gè)省份中降幅在兩位數(shù)以上的有8個(gè)（詳見表）。

　　具體到市縣，據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，湖北省之外，部分省份亦有一些市縣一般公共預(yù)算收入下滑超40%。疫情沖擊下，財(cái)政收入大幅下滑，但剛性支出增加，收支平衡吃緊。

　　嚴(yán)峻的收入形勢(shì)下，一些地方�；�本民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)（下稱“三�！保┲С鰤毫�加大。

　　財(cái)政部預(yù)算司一級(jí)巡視員王克冰在前述新聞發(fā)布會(huì)上表示，目前中央財(cái)政已經(jīng)采取了加強(qiáng)“三�！惫ぷ鹘y(tǒng)籌指導(dǎo)力度、及時(shí)下達(dá)轉(zhuǎn)移支付資金、督促地方階段性提高地方財(cái)政資金流動(dòng)比例、強(qiáng)化地方庫款運(yùn)行監(jiān)測(cè)、加大財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整力度等措施，提高基層財(cái)政“三�！蹦芰Α�

　　“下一步，中央財(cái)政將按照中央政治局會(huì)議提出的‘六�！�要求，研究適當(dāng)提高財(cái)政赤字率，集中使用部分中央存量資金，統(tǒng)籌加大地方轉(zhuǎn)移支付力度，加強(qiáng)對(duì)地方�；�本民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)力支持�！蓖蹩吮�說。

　　西部某省份財(cái)政廳局預(yù)算部門人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，目前看只是財(cái)政收入形勢(shì)不太好，資金流方面尚未出現(xiàn)不足問題，若到今年5月、6月收入形勢(shì)依舊較差，下半年可能會(huì)考慮動(dòng)用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等其他手段。

　　目前看，下半年財(cái)政收入形勢(shì)仍不明朗，國內(nèi)是否會(huì)出現(xiàn)疫情二次暴發(fā)、疫情全球大流行的蔓延范圍及影響程度、國內(nèi)外需求的恢復(fù)水平、企業(yè)面臨的困難是否會(huì)極大緩解、投資者信心是否會(huì)極大增強(qiáng)等都是不確定因素。

　　據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，某省份財(cái)政部門目前對(duì)企業(yè)的調(diào)查問卷結(jié)果顯示，目前，生產(chǎn)成本提高、市場(chǎng)需求不足、現(xiàn)金流緊張、資金周轉(zhuǎn)困難是大多數(shù)企業(yè)面臨的突出問題，不少企業(yè)預(yù)期全年收入下降。中小微企業(yè)受到的沖擊尤為突出。而中小微企業(yè)是國內(nèi)吸納就業(yè)的主體，顯示就業(yè)形勢(shì)不樂觀。

　　有財(cái)政專家分析，目前看，判斷全年收入形勢(shì)需持謹(jǐn)慎態(tài)度�？紤]到新冠肺炎疫情對(duì)國內(nèi)、國外需求的較大沖擊，國內(nèi)出臺(tái)的稅費(fèi)減免緩措施、近年來經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，以及中美貿(mào)易摩擦影響等多重因素，今年全國財(cái)政收入即便零增長(zhǎng)也已極為不易。

　　表中，各省份2020年一季度的收入增速均較大幅度低于其公布的全年預(yù)計(jì)增速目標(biāo)，后者是在國內(nèi)疫情發(fā)生前各省“兩會(huì)”時(shí)確定，新形勢(shì)下相關(guān)目標(biāo)或需重新考量。

　　前述預(yù)算部門人士向《財(cái)經(jīng)》記者表示，若未來經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和財(cái)政收入狀況難有大的好轉(zhuǎn)，財(cái)政部門或會(huì)進(jìn)一步采取盤活存量、調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、壓減部分支出、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、調(diào)整預(yù)算收支規(guī)模等方式，實(shí)現(xiàn)收支平衡。

　　穩(wěn)經(jīng)濟(jì)基本盤與保民生，政府發(fā)債規(guī)�；虺�8萬億元

　　疫情發(fā)生數(shù)月以來，中央財(cái)政一手抓抗擊疫情經(jīng)費(fèi)保障，確保公眾不因擔(dān)心費(fèi)用問題而不敢就診，確保各地不因資金問題而影響醫(yī)療救治和疫情防控；一手抓紓困企業(yè)和困難群眾，促進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，已出臺(tái)減稅降費(fèi)、減免緩社保繳費(fèi)、財(cái)政貼息、加大失業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)崗返還力度等多方面措施。

　　當(dāng)前，業(yè)界高度關(guān)注的是2020年預(yù)算赤字率、新增地方政府專項(xiàng)債券和抗疫特別國債規(guī)模等問題，尤其是對(duì)特別國債會(huì)包含哪些內(nèi)容、如何發(fā)行、規(guī)模多大等問題有頗多猜測(cè)。

　　按照2015年起實(shí)施的新《預(yù)算法》，中央政府和地方政府的債務(wù)限額需在每年全國“兩會(huì)”上經(jīng)全國人民代表大會(huì)審議批準(zhǔn)，照目前國內(nèi)疫情防控形勢(shì)推測(cè)，今年全國“兩會(huì)”召開之時(shí)答案才會(huì)揭曉。

　　地方政府專項(xiàng)債券方面，目前中央已提前下達(dá)1.29萬元額度，近期將再下達(dá)1萬億元，按照提前下達(dá)新增額度要在當(dāng)年新增地方政府債務(wù)限額的60%以內(nèi)的規(guī)定，2020年新增地方政府專項(xiàng)債券額度在4萬億元或以上已無懸念，較2019年2.15萬億元的地方政府專項(xiàng)債券額度大幅提升（見圖）。

　　資料來源：《 財(cái)經(jīng) 》記者根據(jù)每年預(yù)算報(bào)告整理 制圖：顏 斌

　　至于提高赤字率的幅度和發(fā)行特別國債的具體方案，財(cái)政部副部長(zhǎng)許宏才在2020年4月3日國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制新聞發(fā)布會(huì)上表示，將綜合考慮國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、國家宏觀調(diào)控的需要、財(cái)政收支狀況等因素確定。

　　確定今年政府發(fā)債規(guī)模，對(duì)2020年中實(shí)際GDP增長(zhǎng)的預(yù)測(cè)和中央政府希望全年達(dá)到的增長(zhǎng)目標(biāo)是的重要考量因子。

　　目前看，國內(nèi)外研究機(jī)構(gòu)對(duì)2020年中國實(shí)際GDP增速的預(yù)測(cè)普遍在3%以下。IMF今年4月份發(fā)布的最新報(bào)告預(yù)計(jì)2020年中國的GDP增速為1.2%，是全球除印度唯一保持正增長(zhǎng)的主要經(jīng)濟(jì)體，2021年中國GDP將反彈至9.2%；中金公司今年3月下旬的一份研報(bào)則預(yù)計(jì)2020年中國的GDP增速為2.6%（注：該預(yù)測(cè)已包含“廣義財(cái)政赤字率”擴(kuò)張6個(gè)－7個(gè)百分點(diǎn)的假設(shè)），2021年會(huì)反彈至9.0%。

　　對(duì)于中國是否設(shè)置或設(shè)置多大的2020年GDP增長(zhǎng)目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)學(xué)界觀點(diǎn)頗多。瑞銀亞洲首席中國經(jīng)濟(jì)學(xué)家汪濤在近日中國宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）舉辦的分析會(huì)上認(rèn)為目前是中國政府淡化或取消GDP目標(biāo)的時(shí)機(jī)，中泰證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李迅雷認(rèn)為應(yīng)該設(shè)置為3%，而劉元春則認(rèn)為應(yīng)該設(shè)置為5%－5.5%。

　　劉元春表示，填補(bǔ)1個(gè)百分點(diǎn)GDP增速的下滑需要財(cái)政擴(kuò)張1.2萬億－1.4萬億元，因此要填補(bǔ)GDP增速回落3個(gè)－5個(gè)百分點(diǎn)需要的財(cái)政擴(kuò)張資金在4萬億－7萬億元左右。

　　此外，綜合多方信息，預(yù)計(jì)2020年一般公共預(yù)算減收在1.5萬億元左右，政府性基金預(yù)算減收在5000億元左右。

　　劉元春等預(yù)測(cè)加上2020年的財(cái)政減收，實(shí)際需要的財(cái)政資金或在6萬億-9萬億元左右。

　　按此計(jì)算，除去4萬億元的新增地方政府專項(xiàng)債券，2020年實(shí)現(xiàn)5%－5.5%的增長(zhǎng)目標(biāo)，財(cái)政赤字和發(fā)行特別國債的規(guī)模合計(jì)最多或需5萬億元左右。

　　中國財(cái)政科學(xué)研究院研究員趙全厚向《財(cái)經(jīng)》記者表示，考慮到疫情對(duì)當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響，2020年赤字率可能提高到3.5%。

　　按馮俏彬的分析，2020年將赤字率提高到3.5%，可多釋放出5000億元的公共資金，用于彌補(bǔ)一般公共預(yù)算收支缺口，支持地方實(shí)現(xiàn)“三保”，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行。

　　由此，2020年一般公共預(yù)算赤字或在32600億元左右，抗疫特別國債的發(fā)行規(guī)�；蛟�1萬億－1.7萬億元左右。

　　資料來源：《 財(cái)經(jīng) 》記者根據(jù) 各省份財(cái)政 廳局、統(tǒng)計(jì)局公布數(shù)據(jù)整理

　　需要說明的是，按新《預(yù)算法》地方政府一般債券只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出，加上4萬億元的新增地方政府專項(xiàng)債券，地方發(fā)債用于各類建設(shè)的資金大概率在5萬億元以上。

　　財(cái)新智庫莫尼塔研究董事長(zhǎng)兼首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家鐘正生向《財(cái)經(jīng)》記者表示，考慮到后續(xù)即將出臺(tái)的地方專項(xiàng)債的擴(kuò)容、抗疫特別國債的發(fā)行、赤字率的上調(diào)，以及一直在做的企業(yè)社保繳費(fèi)的減免征收、針對(duì)受疫情沖擊較大的企業(yè)和個(gè)人的專項(xiàng)資金支持，以及繼續(xù)盤活財(cái)政存量資金等，其實(shí)中國推出一個(gè)10萬億元量級(jí)的財(cái)政政策大包，也不像初看起來那么重磅、那么離譜。

　　對(duì)于抗疫特別國債的具體用途和使用方式，業(yè)界有頗多分析和猜測(cè)。

　　馮俏彬向《財(cái)經(jīng)》記者表示，“抗疫特別國債具體用于哪些方面，還要看當(dāng)前財(cái)政、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的情況，我個(gè)人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)受到疫情沖擊的地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)給予一定的救助和扶持，但盡量避免通過直接發(fā)錢的方式，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用介于財(cái)政和金融之間的一些工具，放大有限資金的效用，比如中小企業(yè)貸款貼息�！�

　　她強(qiáng)調(diào)，對(duì)企業(yè)進(jìn)行救助也要分具體情況，有的地方可以用擔(dān)保的方式，有的地方可以用貼息的方式，或者有的地方也不排除直接用補(bǔ)貼的方式。

　　“不論使用哪種方式，應(yīng)當(dāng)放大資金的杠桿效應(yīng)或社會(huì)效應(yīng)，比如對(duì)企業(yè)進(jìn)行救助或補(bǔ)貼時(shí)，可以視情況附加不裁員、不減薪等方面的條件�！彼�說。

　　鐘正生認(rèn)為，抗疫特別國債的使用方式方面可能有兩種：第一種是要用于有經(jīng)營現(xiàn)金流的項(xiàng)目，即要與它產(chǎn)生的資產(chǎn)對(duì)應(yīng)。按中國前兩次發(fā)行特別國債的歷史這一用途的特別國債不會(huì)納入預(yù)算赤字。第二種是給金融中介機(jī)構(gòu)注資或增資，比如給中小銀行或信用擔(dān)保公司等注資。這些中介機(jī)構(gòu)因給中小企業(yè)放貸、擔(dān)保而可能出現(xiàn)的損失，可以通過財(cái)政支持得到補(bǔ)償，其實(shí)就是財(cái)政補(bǔ)貼；或者設(shè)立一個(gè)特別的產(chǎn)業(yè)基金，該基金專門用于救助中小企業(yè)，等企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營恢復(fù)正常后才適時(shí)退出。他表示自己更傾向于認(rèn)為會(huì)是第二種。

　　除上兩種方式，社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政審計(jì)研究室主任汪德華認(rèn)為，可以對(duì)機(jī)關(guān)團(tuán)體存款發(fā)行特別國債，由于這塊存款余額有近30萬億元的規(guī)模，讓其中一兩萬億元購買特別國債用于疫情對(duì)沖專項(xiàng)支出，不會(huì)影響其自身的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。