除了法律要求，議程是否可以減少、調(diào)整，要看是否屬于“大家聚在一起才可以進(jìn)行的”。投票、表決、討論等環(huán)節(jié)，代表、委員必須處在同一場(chǎng)合，不能刪減；看報(bào)告、看預(yù)算決算之類的程序，可以在會(huì)場(chǎng)外單獨(dú)完成，就可以省略。

“今年‘兩會(huì)’的政府工作報(bào)告，感覺省長(zhǎng)的語速都加快了，（講話）時(shí)間縮短了一些，但內(nèi)容還是比較充實(shí)�！币幻�四川省政協(xié)委員說。

5月中旬，因新冠肺炎疫情推遲了3個(gè)月的四川、云南省級(jí)“兩會(huì)”正式閉幕。至此，除港澳臺(tái)外，全國31個(gè)省區(qū)市的省級(jí)“兩會(huì)”告一段落。

除了積極做好防疫工作，壓縮會(huì)議時(shí)長(zhǎng)、減少會(huì)議列席人員、增設(shè)分會(huì)場(chǎng)召開視頻會(huì)議等，是許多地方“兩會(huì)”的共同改變。各地代表、委員對(duì)此的共同印象是：緊湊、精煉、高效。

2020年5月14日，鄭州市第十五屆人大三次會(huì)議期間，人大代表均佩戴口罩，間隔就座。圖/視覺中國

在中國現(xiàn)有的規(guī)范性文件體系中，除憲法外，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（下稱《地方人大組織法》）《中國人民政治協(xié)商會(huì)議章程》等對(duì)地方各級(jí)人大會(huì)議、政協(xié)會(huì)議的組織架構(gòu)、職權(quán)等做出了規(guī)定。河南周口等地，還為今年“兩會(huì)”專門出臺(tái)了文件。

在西南某地市級(jí)人大常委會(huì)秘書長(zhǎng)看來，“雖然時(shí)間變短了，但從法定程序上來說，會(huì)議一點(diǎn)不打折扣，可以充分保障代表（對(duì)報(bào)告的）審議、審查。”

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員馬亮認(rèn)為，在疫情尚未完全結(jié)束的特殊時(shí)期，地方“兩會(huì)”采用特殊手段非常關(guān)鍵�！氨M量減少形式主義，讓這個(gè)會(huì)開得更加實(shí)際、精簡(jiǎn)和必要�！�

防疫：會(huì)前不得聚餐，酒店封閉管理

疫情下的地方“兩會(huì)”，是從代表、委員登上統(tǒng)一的大巴通勤車開始的。

58歲的夏華祥是中國農(nóng)工民主黨四川省委駐會(huì)副主委、四川省政協(xié)委員，今年是他第3次參加省政協(xié)會(huì)議。往年，他和其他代表、委員都是各自乘車到駐地酒店；今年，夏華祥發(fā)現(xiàn)駐地酒店門口開來了一輛又一輛大巴——從其他地市來成都參會(huì)的代表、委員，是乘坐當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一安排的大巴趕來的。

事實(shí)上，地方“兩會(huì)”開始前，許多地方就對(duì)參會(huì)人員的健康狀況、旅居史、人員接觸史進(jìn)行了排查。

山西省忻州市的一名人大代表在忻州“兩會(huì)”召開前從海南駕車回山西，并在沿途多個(gè)省份停留，會(huì)議開始前的居家隔離時(shí)間不滿14天。經(jīng)過組織和本人同意，這名代表不參加本次人民代表大會(huì)。

56歲的忻州市政協(xié)秘書長(zhǎng)王志剛組織會(huì)議多年，本以為今年的請(qǐng)假人數(shù)可能大幅增加。“發(fā)燒的、從高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)回來的、隔離不到位的。而且很多委員是醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的，可能脫不開身�！�

不過臨到開會(huì)前，王志剛發(fā)現(xiàn)情況好于預(yù)期，請(qǐng)假人數(shù)較往年只是略有增加：353名委員中，未到會(huì)人數(shù)約為30人。

在河南周口，依據(jù)《周口市2020年兩會(huì)期間疫情防控技術(shù)指南》，發(fā)熱或有跨省旅行史的代表、委員要做核酸檢測(cè)；在境外、省外旅居的，須在會(huì)前7-14天返回，檢測(cè)核酸、隔離觀察。就連身在河南省內(nèi)的代表、委員、工作人員也要受到限制，“兩會(huì)”前14天內(nèi)不得外出聚會(huì)、聚餐、旅行。

2020年5月14日，西安市政協(xié)機(jī)關(guān)對(duì)市政協(xié)十四屆四次會(huì)議的全體工作人員進(jìn)行核酸檢測(cè)采樣。圖/視覺中國

四川省“兩會(huì)”召開前，夏華祥從駐地酒店工作人員手中接過一個(gè)資料袋，除了各種工作報(bào)告等文字材料，還有10個(gè)一次性口罩。今年四川省政協(xié)會(huì)議的會(huì)期是4天，夏華祥說，會(huì)務(wù)組是按照每天至少兩個(gè)口罩的數(shù)量配備的。

據(jù)新華社報(bào)道，浙江省溫州市的代表、委員也收到了類似的資料袋。除了口罩，袋子里還有酒精棉片、溫度計(jì)，甚至還有一套共餐、合餐時(shí)使用的公筷公勺。

2020年4月19日，山西省呂梁市“兩會(huì)”期間，參會(huì)人員就餐實(shí)行分餐制。圖/視覺中國

與往年一樣，夏華祥在駐地酒店吃的是自助餐。但今年實(shí)行了分時(shí)就餐制，代表、委員先吃，工作人員后吃，兩者間隔半小時(shí)。

剛一走進(jìn)餐廳，夏華祥就從服務(wù)員手中領(lǐng)到了一只一次性手套，這是為避免多人同時(shí)接觸勺柄準(zhǔn)備的。餐廳里8-10人的大圓桌也不見了，換成了4-6人的小餐桌。“取餐時(shí)人還是不少，但大家都比較注意，沒有聚到一起�！毕娜A祥說。

與四川省不同，湖北省黃石市“兩會(huì)”期間，大部分代表、委員沒有入住統(tǒng)一酒店。為避免人員聚集，黃石原則上只安排由其代管的大冶市、陽新縣代表、委員集中住宿，集中住宿的人員只能在房間就餐。

“不過因?yàn)榇�表、委員們住得比較分散，我們?cè)O(shè)計(jì)了7條前往會(huì)場(chǎng)的乘車路線，盡可能讓他們統(tǒng)一乘車�！秉S石市人大常委會(huì)的一名工作人員說，如果住在城區(qū)的人員離會(huì)場(chǎng)很遠(yuǎn)、有實(shí)際困難，也可解決住宿問題。

一旦入住會(huì)議酒店，許多地方會(huì)對(duì)代表、委員進(jìn)行封閉管理，原則上不能外出，開會(huì)則由大巴統(tǒng)一接送。會(huì)場(chǎng)上，大家要全程佩戴口罩，四川省“兩會(huì)”現(xiàn)場(chǎng)還增設(shè)了紅外線體溫測(cè)量?jī)x。

議程：不能減少，只能壓縮

按慣例，每年一二月是各地“兩會(huì)”集中召開的時(shí)段。今年受新冠肺炎疫情影響，那些原定于1月下旬及之后召開的地方“兩會(huì)”普遍延后，自3月底開始，山西、廣西、浙江、青海等地的“兩會(huì)”陸續(xù)重啟。

據(jù)湖北省黃石市人大常委會(huì)工作人員夏娟（化名）介紹，黃石原定于2月5日-9日召開十四屆人大五次會(huì)議。但1月28日，市人大常委會(huì)決定推遲會(huì)議時(shí)間。

5月初，湖北省的突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)從Ⅰ級(jí)降到了Ⅱ級(jí)，黃石僅剩的1例無癥狀感染者也解除了醫(yī)學(xué)觀察。經(jīng)黃石市委研究并向湖北省委上報(bào)，黃石重新確定了市人民代表大會(huì)的召開時(shí)間：5月11日-13日，一共兩天半。

原本5天的會(huì)議被壓縮了近一半，如何在符合法定程序的前提下擠出時(shí)間，是黃石市人大常委會(huì)首先考慮的問題。夏娟說，會(huì)議程序是有法律規(guī)定的，議程不能減少，只能壓縮。

依據(jù)《地方人大組織法》，縣級(jí)以上各地各級(jí)人民代表大會(huì)的主要工作包括聽取和審查政府、人大常委會(huì)、法院、檢察院的工作報(bào)告，審查和批準(zhǔn)財(cái)政預(yù)算、決算，選舉同級(jí)省、市、縣領(lǐng)導(dǎo)和上一級(jí)人民代表大會(huì)代表等。這些都是不能省略的步驟。

比如2019年的黃石市人民代表大會(huì)，市長(zhǎng)在開幕會(huì)上作了政府工作報(bào)告，人大常委會(huì)、市中級(jí)法院、市檢察院在第二次全體會(huì)議上做了報(bào)告，各花了半天時(shí)間。今年為了節(jié)省時(shí)間，人大常委會(huì)、法院、檢察院的工作報(bào)告被提前到了開幕會(huì)上，原本用來聽取三份報(bào)告的時(shí)間就省出來了。

5月11日上午，黃石市第十四屆人民代表大會(huì)第五次會(huì)議在磁湖劇院開幕。 圖片/黃石人大官網(wǎng)

據(jù)人民網(wǎng)(603000,股吧)報(bào)道，5月10日-12日召開的云南省人民代表大會(huì)上，省政府、省人大常委會(huì)、省“兩院”只進(jìn)行了簡(jiǎn)要的口頭工作報(bào)告。對(duì)于法律沒有明確規(guī)定必須聽取的其他報(bào)告，則以書面形式送到了代表們手中。

在馬亮看來，除了法律上的要求外，議程是否可以減少、調(diào)整，要看這些程序是否屬于“大家聚在一起才可以進(jìn)行的”。比如投票、表決、討論等環(huán)節(jié)，代表、委員必須處在同一場(chǎng)合，就不能刪減；相反，看報(bào)告、看預(yù)算決算之類的程序，可以在會(huì)場(chǎng)外單獨(dú)完成，“這種就可以省略，不用花時(shí)間在會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)看了�！�

忻州市政協(xié)會(huì)議是在4月21日召開的，會(huì)期從往年的4天壓縮到了3天。

王志剛說，以往的會(huì)議上，委員們會(huì)就各自關(guān)心的問題提出觀點(diǎn)和建議，也就是做議政發(fā)言。今年情況特殊，議政發(fā)言變成了書面報(bào)告，會(huì)議召開前一天，這些書面報(bào)告和會(huì)議資料一起發(fā)到了參會(huì)委員的手中。

控制時(shí)間：揀干貨，挑重點(diǎn)

除了議程的變化，控制每場(chǎng)會(huì)議的時(shí)間是另一重點(diǎn)。

據(jù)王志剛介紹，從2012年“八項(xiàng)規(guī)定”起，忻州“兩會(huì)”的時(shí)間整體呈縮短趨勢(shì)。到了今年，盡量開短會(huì)、少說空話套話，成了所有人的共識(shí)。

在各職能機(jī)構(gòu)工作報(bào)告體量未變的情況下，要想控制發(fā)言時(shí)長(zhǎng)，宣讀報(bào)告的發(fā)言人就要揀干貨、挑重點(diǎn)。

比如，5月9日的四川省十三屆人民代表大會(huì)三次會(huì)議開幕會(huì)上，四川省省長(zhǎng)尹力作了政府工工作報(bào)告。報(bào)告主要包括新冠肺炎疫情防控、2019年政府工作、2020年目標(biāo)任務(wù)、2020年重點(diǎn)工作安排、加強(qiáng)政府自身建設(shè)等5個(gè)方面，全文1.6萬余字，尹力的口頭發(fā)言卻只有約50分鐘。

其中，尹力用大約10分鐘宣讀了與疫情防控相關(guān)的內(nèi)容，這部分在報(bào)告中只有1700字，占比約10%。他還花了大約5分鐘談2020年目標(biāo)任務(wù)，報(bào)告中的相關(guān)文字只有1100字。

實(shí)際上，報(bào)告全文中篇幅最多的是2019年政府工作、2020年重點(diǎn)工作安排，占比分別為1/3、1/2。但尹力只對(duì)上述內(nèi)容做了簡(jiǎn)述。約5000字的2019年政府工作被濃縮成了大約750字的講話，用時(shí)約5分鐘；約7500字的2020年重點(diǎn)工作安排被濃縮到了3850字，篇幅縮短近一半。

四川省省長(zhǎng)尹力作政府工工作報(bào)告。圖片/四川衛(wèi)視視頻截圖

不僅在四川，其他地方“兩會(huì)”上，領(lǐng)導(dǎo)們的發(fā)言時(shí)間都在縮短。忻州市政協(xié)開幕會(huì)上，市政協(xié)主席作的政協(xié)常委會(huì)工作報(bào)告、政協(xié)副主席作的提案工作情況報(bào)告，總共花了不到一小時(shí)；法院、檢察院的工作報(bào)告時(shí)間更短，每個(gè)不到半小時(shí)。據(jù)《湖北日?qǐng)?bào)》報(bào)道，黃石市市長(zhǎng)在市人大會(huì)議開幕會(huì)上作的政府工作報(bào)告時(shí)長(zhǎng)只有28分鐘，被網(wǎng)友們稱為“史上最短工作報(bào)告”。

當(dāng)然，也有不能壓縮的時(shí)間。多名受訪者表示，人大、政協(xié)的開幕會(huì)、閉幕會(huì)的議程不能省略；各項(xiàng)選舉的時(shí)間不能壓縮；政府工作報(bào)告必須留足討論時(shí)間；投票前也需要足夠的時(shí)間醞釀。在夏娟看來，要想保證一次地市級(jí)人大會(huì)議完整召開，現(xiàn)在的兩天半時(shí)長(zhǎng)已經(jīng)接近“底線”。

而為了讓會(huì)議更緊湊，一些地方會(huì)在晚間安排常委會(huì)會(huì)議、主席團(tuán)會(huì)議、提案審查會(huì)等小規(guī)模會(huì)議。這在以往不太多見。

四川省政協(xié)委員任靜就參加過這樣的會(huì)議。一天晚上，他和30多名委員在駐地酒店的會(huì)議室里，討論并學(xué)習(xí)政協(xié)文件。大家戴著口罩，每?jī)扇酥�間會(huì)間隔一個(gè)空位。會(huì)議持續(xù)了大約40分鐘，任靜在4天的會(huì)期中只參加過這一次晚上的會(huì)議。

四川省政協(xié)委員蔣方（化名）是一名企業(yè)家，政協(xié)之外的日常工作相當(dāng)忙碌。前兩年參加省政協(xié)會(huì)議，會(huì)期都在一周左右，他在時(shí)間上有些不方便。今年會(huì)議時(shí)間明顯縮短，“我們都覺得會(huì)議的效率變高了，所以委員們的工作也要更加高效才行�！笔Y方說。

減少人員列席，增設(shè)視頻會(huì)場(chǎng)

與往年相比，今年地方“兩會(huì)”的另一特點(diǎn)是列席人員減少。

依據(jù)《地方人大組織法》，可以列席地方人民代表大會(huì)的成員包括：縣級(jí)以上的地方各級(jí)政府組成人員、法院院長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)、鄉(xiāng)級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)人員；縣級(jí)以上的其他有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體負(fù)責(zé)人；本級(jí)人大的上一級(jí)人大代表等。同級(jí)政協(xié)委員為了履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能，也要列席。

但在今年的四川省人民代表大會(huì)中，省政府參事、省內(nèi)中級(jí)法院院長(zhǎng)、地市級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)、省管大型國有企業(yè)負(fù)責(zé)人等，均不再列席。此外，原定旁聽第一次全體會(huì)議的15名公民代表，也不再旁聽。

在廣東省韶關(guān)市，2019年的人民代表大會(huì)共列席、邀請(qǐng)列席了11類人員，同時(shí)有社會(huì)人士旁聽。今年，列席人員縮減到3類，旁聽席取消。

但在許多地方，這些沒有出現(xiàn)在會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)的列席人員，依然可以通過網(wǎng)絡(luò)直播、視頻會(huì)議等形式了解會(huì)議內(nèi)容，比如湖北黃石。

夏娟告訴新京報(bào)記者，往年的黃石市人民代表大會(huì)只有一個(gè)主會(huì)場(chǎng)，市政協(xié)委員、市政府負(fù)責(zé)人等均在主會(huì)場(chǎng)列席參會(huì)。今年，黃石設(shè)置了兩個(gè)直播分會(huì)場(chǎng)——市政協(xié)委員在駐地酒店看直播，市政府負(fù)責(zé)人在政府會(huì)議室看直播。夏娟估計(jì)，包括市政協(xié)委員、市政府人員、市人大老干部等在內(nèi)，主會(huì)場(chǎng)減少的列席人員近百人。

除了視頻列席，一些地方的代表、委員還可以視頻參會(huì)。

據(jù)王志剛介紹，忻州市的353名政協(xié)委員中，今年有195人在市區(qū)主會(huì)場(chǎng)參會(huì)，其余委員在各區(qū)縣的15個(gè)分會(huì)場(chǎng)就近參加視頻會(huì)議。

忻州市人大也有類似安排。在忻州市區(qū)的人大主會(huì)場(chǎng)內(nèi)，主席臺(tái)兩側(cè)懸掛了兩塊電子屏。一塊實(shí)時(shí)顯示主會(huì)場(chǎng)場(chǎng)景，一塊被分割成了小屏幕，分別對(duì)應(yīng)著15個(gè)分會(huì)場(chǎng)，每個(gè)小屏幕的右上角附有深藍(lán)色的分會(huì)場(chǎng)名稱。從屏幕里看，無論主會(huì)場(chǎng)還是分會(huì)場(chǎng)，代表們都是身著西裝，戴著淡藍(lán)色一次性口罩。

對(duì)此，山西省呂梁市的一名人大代表曾對(duì)《南方周末》表示，參加視頻會(huì)議時(shí)，代表們更注意自身形象了�！爸�前大會(huì)大家分開坐，也不知道誰是哪里的，現(xiàn)在通過視頻直播，每個(gè)分會(huì)場(chǎng)都代表各地的形象，我們都坐得好好的，保證畫面效果�！�

“這么大規(guī)模、大范圍的視頻會(huì)議，大家都是第一次經(jīng)歷。”王志剛說，作為組織者，他們要想辦法保障各會(huì)場(chǎng)的音頻、視頻信號(hào)。據(jù)新華社報(bào)道，一家通信運(yùn)營(yíng)商為忻州市“兩會(huì)”開設(shè)了廣域網(wǎng)專線，此外還安排了100多名技術(shù)人員，在各會(huì)場(chǎng)提供全程技術(shù)服務(wù)。

即便如此，忻州市政協(xié)還是為可能發(fā)生的意外做好了預(yù)案，萬一專線出了問題，各會(huì)場(chǎng)還可以通過微信、電話進(jìn)行連線。在王志剛看來，就算會(huì)場(chǎng)的視頻信號(hào)短暫消失，也不會(huì)影響代表、委員們開會(huì)�！八麄兌寄玫搅思堎|(zhì)的報(bào)告材料，沒信號(hào)也可以繼續(xù)討論�！�

忻州市的人大代表進(jìn)行舉手表決。圖片/忻州人大官網(wǎng)

不過，主會(huì)場(chǎng)、分會(huì)場(chǎng)的設(shè)置，讓忻州市的一些縣委書記“更忙了”——這些縣委書記由市領(lǐng)導(dǎo)兼任，同時(shí)也在市人大常委會(huì)或市政協(xié)任職。在主會(huì)場(chǎng)參加完開幕會(huì)后，他們還要趕回分會(huì)場(chǎng)參加后續(xù)會(huì)議。王志剛說，忻州市下轄14個(gè)縣（市、區(qū)），離市區(qū)最遠(yuǎn)的縣城，走高速需要兩個(gè)多小時(shí)。

另一方面，主會(huì)場(chǎng)、分會(huì)場(chǎng)的劃分，讓投票選舉、投票表決更加復(fù)雜。

選舉時(shí)，主會(huì)場(chǎng)和分會(huì)場(chǎng)要同時(shí)清點(diǎn)到會(huì)人數(shù)、同時(shí)發(fā)票、同時(shí)回收選票，所有選票都要送回主會(huì)場(chǎng)，統(tǒng)一計(jì)票。投票表決方面，忻州市政協(xié)以往使用投票器，今年改成了舉手表決。各會(huì)場(chǎng)的投票、計(jì)票環(huán)節(jié)都會(huì)視頻實(shí)時(shí)直播，每個(gè)人有沒有舉手、贊成還是反對(duì)，一目了然。

議題：疫情防控與經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇

多名受訪代表、委員表示，與往年相比，今年的地方“兩會(huì)”新增了不少與疫情或公共衛(wèi)生相關(guān)的議題。

比如在四川省達(dá)州市人民代表大會(huì)上，來自醫(yī)藥界的代表甘國菊針對(duì)疫情初期的防護(hù)物資短缺問題提出了建議，希望相關(guān)政府部門能從品種、質(zhì)量、數(shù)量等方面加強(qiáng)醫(yī)用物資的應(yīng)急儲(chǔ)備，將其納入年終目標(biāo)考核范疇。

陜西省西安市政協(xié)委員、市第四醫(yī)院副院長(zhǎng)李建平則提出，新冠疫情暴露了疾控體系的建設(shè)短板，應(yīng)該盡快制定《西安市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置條例》，提高依法處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的效能；同時(shí)，還應(yīng)建立由相關(guān)部門和專家學(xué)者等組成的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)匹配、權(quán)威高效的公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮體系。

在黃石市人民代表大會(huì)上，一名在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的人大代表也提出，要加強(qiáng)疫情防控下基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力建設(shè)。

同樣的趨勢(shì)，已在即將召開的全國“兩會(huì)”嶄露頭角。

5月9日，國新辦新聞發(fā)言人襲艷春表示，疫情防控期間，許多全國人大代表、政協(xié)委員結(jié)合各自領(lǐng)域和防控一線的經(jīng)驗(yàn)，提出了與健全完善公共衛(wèi)生體系等相關(guān)的建議和提案400余件。

馬亮分析，這些與疫情相關(guān)的議題可能包含兩方面內(nèi)容：短期來講，或與公共衛(wèi)生領(lǐng)域、疾控領(lǐng)域如何“彌補(bǔ)短板”有關(guān)；長(zhǎng)期來說，會(huì)涉及如何提升整個(gè)國家的應(yīng)急管理能力。

在夏華祥看來，雖然今年以來，大家對(duì)公共衛(wèi)生領(lǐng)域的關(guān)注更多了，但整體而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和扶貧工作仍是地方“兩會(huì)”的重點(diǎn)。“像復(fù)工復(fù)產(chǎn)、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，這些也跟疫情相關(guān)。如果企業(yè)不能復(fù)工或者不存在了，普通勞動(dòng)者拿什么生存？如果不創(chuàng)造財(cái)富，那老百姓(603883,股吧)的錢從哪里來？”

四川省的一名政協(xié)委員也對(duì)新京報(bào)記者表示，當(dāng)下的工作重點(diǎn)不僅是疫情防控，也要盡快轉(zhuǎn)入正常生產(chǎn)。對(duì)四川而言，第三產(chǎn)業(yè)原本發(fā)展勢(shì)頭良好，但在疫情期間受到影響�！拔覀兘衲甑哪繕�(biāo)是經(jīng)濟(jì)增幅比全國水平略高�！边@名委員說。