原標題：劉世錦：中國經(jīng)濟不能再依賴基建、房地產(chǎn)、出口，未來5年增長新動能何在？

2021年是中國“十四五”開局之年，也是兩個百年目標交匯與轉(zhuǎn)換之年。

“十四五”規(guī)劃時期是中國全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標之后，開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年，這意味著中國將進入新的發(fā)展階段。

與此同時，未來五年，中國經(jīng)濟增長也面臨著關(guān)鍵性轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟將由中高速增長轉(zhuǎn)為中低速增長，期間還面臨著充滿不確定性的外部環(huán)境。全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任、中國發(fā)展研究基金會副理事長劉世錦在其執(zhí)筆的《讀懂“十四五”：新發(fā)展格局下的改革議程》一書中表示，表面上看，經(jīng)濟增長速度由高速轉(zhuǎn)向低速，背后則是增長動能、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和制度規(guī)則的全方位轉(zhuǎn)換。

在過去40多年的發(fā)展中，全國范圍內(nèi)的大型基建、房地產(chǎn)投資和出口是中國經(jīng)濟高速增長的主要驅(qū)動力，而隨著這些增長引擎逐步衰減、消退，“十四五”必須著力發(fā)掘與中速增長相配套的經(jīng)濟動能。

面向“十四五”，如何擴大內(nèi)需？“十四五”時期中國的經(jīng)濟增長動能是什么？如何通過改革激發(fā)經(jīng)濟活力、挖掘經(jīng)濟潛能？“十四五”時期應如何科學設定經(jīng)濟增長目標？近日，全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任、中國發(fā)展研究基金會副理事長劉世錦接受了《財經(jīng)》(博客,微博)記者的專訪，對“十四五”時期的重大經(jīng)濟議題進行了詳細解讀。

為什么再提需求側(cè)改革？

《財經(jīng)》：2020年12月11日的中央政治局會議上，分析研究2021年經(jīng)濟工作，再提“需求側(cè)改革”。從“供給側(cè)改革”到今年上半年雙循環(huán)新發(fā)展格局的提出，再到“需求側(cè)改革”，政策表述背后有何深意？需求側(cè)改革的核心是什么？

劉世錦：供給和需求是經(jīng)濟活動的一體兩面，并不是孤立存在的，很多需求側(cè)的問題其實也是供給問題，反之，供給側(cè)的問題也是需求問題。如今我們強調(diào)需求側(cè)改革，其實是我們一直強調(diào)的擴大內(nèi)需政策的延續(xù)，需求側(cè)改革最根本的仍然是擴大內(nèi)需。

擴大內(nèi)需要解決很多問題和矛盾，其實這也是一個“通”的問題，如今我們強調(diào)雙循環(huán)，就是需要打通雙循環(huán)中的各種堵點，使循環(huán)變得暢通、使各類需求釋放出來�！笆�四五”時期進一步擴大內(nèi)需，我認為有三個方面的問題需要十分重視并加以解決。

無論從短期還是中長期來講，擴大內(nèi)需重要的是擴大中等收入群體規(guī)模。一方面，中國目前約有4億消費能力較強的中等收入群體，若這部分群體的消費能力繼續(xù)得到更大提升，其消費容量可與美國的整個消費容量接近，將會構(gòu)成一個全球范圍內(nèi)的巨大消費動能。這只是一個方面，更為重要的是，中國目前還有約9億人低于中等收入標準，也可看成低收入群體。我前段時間提出一個想法，今后用10年至15年的時間，使中等收入群體擴大一倍，達到8億至9億人，也就是讓4億至5億的低收入群體邁入中等收入群體，使得中等收入群體成為多數(shù)，目前這部分人的主體就是處在城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)換過程中間的農(nóng)民工。

這部分人怎么能穩(wěn)定地進入城市？多數(shù)學者提出解決這部分人的戶口問題，其實戶口問題背后是基本公共服務問題，包括住房、社保等各方面問題，安居才能樂業(yè)，將這些問題比較好地解決了，這部分人群的需求潛力才能夠釋放出來。

第一， 解決消費結(jié)構(gòu)存在的問題。如今高房價對居民消費產(chǎn)生了很大的擠出效應，居民用于供房的消費占用了整個現(xiàn)金流的相當大一部分。我們經(jīng)過調(diào)查、訪談發(fā)現(xiàn)，不僅是一線城市，包括二三線城市中的白領等很多居民，房貸壓力很大，購完一套房后，此后收入的大部分都用來還房貸，如此，居民在其他方面的消費就被大幅度擠壓。如果能夠使居民在這方面的負擔有所降低，其他方面的消費自然就增加了，目前最重要的是如何通過改革增加住房供給、降低房價，以有效解決這一問題。

第三，推動服務性消費發(fā)展，促進消費結(jié)構(gòu)升級。包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老以及文化娛樂等方面的消費都屬于服務性消費，在這方面有很大的改善和提升空間，有很大的消費潛力可以釋放。此外，服務性消費很多是以公共服務的方式來提供，所以要有效增加公共產(chǎn)品和公共服務供給，滿足居民的服務性消費需求。

而這些問題背后則是大量的體制機制問題，必須通過改革加以解決。

《財經(jīng)》：2021年將是“十四五”規(guī)劃實施的第一年，在這個時間窗口提出需求側(cè)改革，是否意味著需求側(cè)改革將是“十四五”時期的一項經(jīng)濟工作重心？

劉世錦：“十四五”時期制約我國經(jīng)濟發(fā)展的因素，供給和需求兩側(cè)都有，但矛盾的主要方面仍在供給側(cè)。我剛剛講了需求側(cè)改革的一些問題，其實從另一方面來看，這也是供給側(cè)改革。目前，供給側(cè)的一些問題和矛盾尚未解決，例如，部分領域資源配置效率、企業(yè)效率依舊較低，杠桿偏高的問題依舊存在。因此，“十四五”時期需求側(cè)改革只是需要重視的一個方面，經(jīng)濟工作的主線還在于供給側(cè)改革。

哪些新動能待發(fā)掘？

《財經(jīng)》：您在執(zhí)筆的《讀懂“十四五”：新發(fā)展格局下的改革議程》一書中提到，目前中國經(jīng)濟增長正在經(jīng)歷著關(guān)鍵性轉(zhuǎn)型�！笆�四五”期間，中國經(jīng)濟增長面臨的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型主要體現(xiàn)在哪幾個方面？

劉世錦：經(jīng)過 40 多年的努力，中國已經(jīng)接近高收入國家的門檻，經(jīng)濟增長也經(jīng)歷著關(guān)鍵性轉(zhuǎn)型。表面上看，增長速度由高速轉(zhuǎn)向中速，背后則是增長動能、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和制度規(guī)則的全方位轉(zhuǎn)換。在國際上，一些經(jīng)濟體在大體相同的增長節(jié)點上，經(jīng)歷了增長動力下降、停滯或后退，收入和財產(chǎn)分配差距拉大，資源環(huán)境壓力加大，社會共識減少乃至撕裂等沖擊，這被稱為落入“中等收入陷阱”的困境。事實上，這些挑戰(zhàn)在中國或多或少都已經(jīng)出現(xiàn)了。

中國在這個階段發(fā)展的特殊性在于，作為一個超大型經(jīng)濟體，如果能夠成功進入高收入國家行列，則全球高收入人口總數(shù)將會擴大一倍。如果發(fā)展正常，今后5年-10年，按現(xiàn)價美元計算的中國經(jīng)濟總量規(guī)模超過美國將是大概率事件。

不過，忽略人均和結(jié)構(gòu)水平的總量規(guī)模容易產(chǎn)生幻覺、誤解或誤判，即使中國的經(jīng)濟總量規(guī)模超過美國，人均 GDP 水平也只相當于美國的四分之一。此外，雖然中國的創(chuàng)新能力有所增強，但與發(fā)達國家在科技、高等教育、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等領域的差距依然不小，有些差距可能還會延續(xù)相當長的時間。未來，如果我們的科學技術(shù)水平上不去，基礎產(chǎn)業(yè)成本降不下來，存在的短板無法補齊，這些都會影響我們跨入高收入社會、向發(fā)達國家邁進。

此外，大國經(jīng)濟規(guī)模順序和相應的經(jīng)濟版圖的改變，無可避免地會引起利益相關(guān)者的種種不適、疑慮乃至驚恐。近年來，中美關(guān)系的困難局面就是在這種背景下出現(xiàn)的。

在此背景下，中國將面臨雙重挑戰(zhàn)：一方面，要解決好由中等收入階段跨越到高收入階段特有的問題；另一方面，要在百年未有之大變局中找到自身合適的位置�！笆�四五”時期的改革，簡單地說，就是要從這些挑戰(zhàn)和壓力下突圍，進而踏上高收入階段的臺階。

《財經(jīng)》：您剛才提到中國經(jīng)濟增長速度將由高速轉(zhuǎn)向中低速。不同于以往的長期戰(zhàn)略，在此次“十四五”規(guī)劃建議中并沒有對未來五年設置具體的經(jīng)濟增長目標，這體現(xiàn)了中國“十四五”時期怎樣的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略？

劉世錦：未來中國經(jīng)濟立足點、注意力應當更多地放在提升增長質(zhì)量上，而非過度追求難以企及的增長速度。

此次五中全會通過的“十四五”規(guī)劃建議指出，到2035年人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達到中等發(fā)達國家水平。有些研究認為，要實現(xiàn)這一增長速度，這一時期的平均增速不能低于4.7%或達到6%以上。這些研究通常假定匯率水平不變或僅有小幅（如1%-2%）升值。然而，這個假定忽略了一個至關(guān)重要的問題，這就是經(jīng)濟增長的質(zhì)量。匯率變動是一個復雜的問題，涉及到多種變量，從長期看，最重要的變量是勞動生產(chǎn)率，而勞動生產(chǎn)率是增長質(zhì)量的核心指標。中國與發(fā)達經(jīng)濟體之間按現(xiàn)價美元計算的人均收入水平差距的縮小，部分取決于增長速度，很大程度上取決于匯率水平的變動。

從潛在增長率講，今后15年平均增速要達到4.7%難度很大。但這并不意味著中國不能躋身于中等發(fā)達國家行列，很重要的是匯率變化，而匯率變化直接與經(jīng)濟增長的質(zhì)量相關(guān)。

過去中國經(jīng)濟處于高速增長階段，目前我們已經(jīng)進入中速增長期了，大概是5%-6%的增長速度。這個增長速度比西方發(fā)達國家普遍高出至少1倍-2倍。那么，我們?nèi)绾伪３肿∵@樣的增長速度呢？關(guān)鍵要挖掘增長潛能。

現(xiàn)在大家討論比較多的是宏觀政策是進還是退、是緊還是松，其實宏觀政策對中國經(jīng)濟增長來講，只是解決一個短期平衡的問題。保持一個長期的中速增長，關(guān)鍵要解決增長動能的問題。中國與發(fā)達經(jīng)濟體的重要區(qū)別是，還有相當大的結(jié)構(gòu)性潛能驅(qū)動增長，而非主要依賴于宏觀刺激政策。在房地產(chǎn)、基建、出口等高速增長時期的結(jié)構(gòu)性潛能逐步衰減、消退后，“十四五”期間要著力發(fā)掘與中速增長期相配套的結(jié)構(gòu)性潛能。

《財經(jīng)》：那您認為“十四五”時期，中國經(jīng)濟增長應著力發(fā)掘的結(jié)構(gòu)性潛能是什么？

劉世錦：我提出了一個“1+3+2”的結(jié)構(gòu)性潛能框架。這里的“1”是指以都市圈、城市群發(fā)展為龍頭，通過更高的集聚效應為下一步中國的中速高質(zhì)量發(fā)展打開空間。今后5年至10 年，中國經(jīng)濟百分之七八十的新增長動能將在這個地方。之所以這樣認為，是由于大都市圈的要素配置效率更高，世界各國都是如此。所以，我們現(xiàn)在不是簡單的講城市化，而是城市化發(fā)展已經(jīng)到了一個都市圈和城市群更快發(fā)展的階段。

這里的“3”是指實體經(jīng)濟方面要補上中國經(jīng)濟循環(huán)過程中新的三大短板。一是基礎產(chǎn)業(yè)效率不高，包括能源、物流、通信、土地、金融等在內(nèi)的基礎產(chǎn)業(yè)領域，仍然不同程度地存在著行政性壟斷，而這會造成較大的效率損失，使得成本增加。由于這些領域大部分是基礎性產(chǎn)業(yè)，最終會推高全社會成本，補足這個短板將有利于全社會降成本。

我經(jīng)常舉一個例子，玻璃大王曹德旺到美國去辦廠，他最后算了一筆賬，美國與中國相比，除了勞動力成本高，剩下的包括土地、能源、物流、融資、稅負等成本比中國都低。為什么會出現(xiàn)這種情況呢？主要還是在這些領域不同程度的存在著行政性壟斷，導致效率較低，這也是供給側(cè)改革最需要解決的問題之一。

第二個短板是中等收入群體不大，上面已經(jīng)提到，今后用10年-15年時間，力爭中等收入群體實現(xiàn)倍增。補上這個短板將有利于擴大需求，同時擴大人力資本。

第三個短板是基礎研發(fā)能力不強。這方面現(xiàn)在看的很清楚，近幾年我們的創(chuàng)新發(fā)展速度很快，但是基礎研究水平和源頭創(chuàng)新能力依舊很弱，這是我們內(nèi)循環(huán)中的“卡脖子”環(huán)節(jié)。補上這個短板才能有效應對外部“卡脖子”問題，為建設創(chuàng)新型國家打牢基礎。

“1+3+2”中的“2”是指數(shù)字經(jīng)濟和綠色發(fā)展。這兩個方面是與發(fā)達國家同步的新增長潛能，我們在相當多的領域已經(jīng)形成較大優(yōu)勢。簡單地說，“1+3+2”結(jié)構(gòu)性潛能就是一個龍頭引領，補足三大短板，兩個翅膀賦能。

讓潛能“變現(xiàn)”，“十四五”最迫切的改革是什么？

能源、物流、通信、土地、金融等基礎產(chǎn)業(yè)領域中不同程度的行政性壟斷，導致效率損失，最終推高了全社會 成本。圖/IC

《財經(jīng)》：您剛才詳細講了未來驅(qū)動經(jīng)濟增長結(jié)構(gòu)性潛能，那么“十四五”時期，中國應重點深化和加快哪些領域的改革來挖掘和激發(fā)這些潛能？“十四五”期間最為迫切的改革有哪些？

劉世錦：這些結(jié)構(gòu)性潛能今后5年至10年都應能發(fā)揮作用，但現(xiàn)實中不同程度地受到體制機制政策的束縛，往往是看得見、抓不住。如何將這些結(jié)構(gòu)性潛能發(fā)掘出來，將潛在的變?yōu)楝F(xiàn)實的，是我們下一步改革的重點。改革本來就是問題導向性的，不是為了改革而改革，而是為了解決面對的諸多實際問題，并且通過經(jīng)濟增長加以體現(xiàn)。

與“1+3+2”結(jié)構(gòu)性潛能相對應，我認為“十四五”時期應重點推進五大改革。

一是深化農(nóng)村土地制度改革，推進農(nóng)村集體建設用地入市，同時創(chuàng)造條件允許宅基地使用權(quán)向集體組織外部流轉(zhuǎn)。剛才我講到加快都市圈的建設發(fā)展，都市圈的發(fā)展重點是核心城市周邊那個“圈”的建設，就是在中心城市周邊建相當數(shù)量的小鎮(zhèn)。目前這些區(qū)域大部分是一些農(nóng)村的村鎮(zhèn)，如果這些城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村土地制度不進行改革，都市圈就很難發(fā)展起來。

十八屆三中全會明確提出，農(nóng)村集體建設用地與國有土地同價同權(quán)、同等入市，同時也要創(chuàng)造條件使宅基地流轉(zhuǎn)。近些年雖有一些探索，但進展不及預期。面對建設都市圈的緊迫需求，大城市周邊城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村土地制度改革不能再拖下去了。都市圈建設過程中，除特定公共用途要由國家征地外，一般應通過集體土地直接入市滿足需求。

另外，農(nóng)村宅基地也要逐步的創(chuàng)造條件進行流轉(zhuǎn)。在這個問題上爭議較大，政策上也處于搖擺狀態(tài)。宅基地流轉(zhuǎn)目前仍限于集體組織內(nèi)部，例如在一個村的范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。但實際上農(nóng)民內(nèi)部的流轉(zhuǎn)需求很小，真正的需求是在外部，包括來自縣城、省城、一線城市甚至是國外的需求。理論和實踐都證明，農(nóng)村集體土地進入市場才能真正保護農(nóng)民利益，因為不流轉(zhuǎn)不交易，農(nóng)民的利益是多少都搞不清楚，也就談不上保護。土地制度的改革是有利于增進和保護農(nóng)民利益的。

與此同時，要加快完善農(nóng)村的社會保障體系。對農(nóng)地入市、宅基地流轉(zhuǎn)，一個擔心是有的農(nóng)民會不會居無定所，影響穩(wěn)定。過去長時期內(nèi)，我們把農(nóng)村土地作為農(nóng)民安身立命的最后屏障，城里找不到工作了，還可以回到農(nóng)村。

這種想法在過去是有道理的，因為過去也有沒有太多保障的辦法。隨著市場經(jīng)濟的成熟和現(xiàn)代社會保障體系的發(fā)展，我們完全可以用現(xiàn)代社會保障體系替代農(nóng)村土地這種低效率的保障方式，把稀缺的土地資源解放出來，實現(xiàn)高效率的配置利用。農(nóng)地入市、宅基地流轉(zhuǎn)獲取的收入，應優(yōu)先用于完善相應地區(qū)農(nóng)村人口的社保體系，使他們與城里人一樣不再依賴于土地保障，在提高土地利用效率、增加收入的同時，由更為有效和穩(wěn)定的社會安全網(wǎng)托底。

第二是推動空間規(guī)劃和城市規(guī)劃的改革。可以提出一個問題，我們現(xiàn)在空間的規(guī)劃，包括城市規(guī)劃，是不是還要堅持市場在資源配置中起決定性作用？在這個領域，似乎很少有這個說法。市場的作用怎么體現(xiàn)？最重要的一個信號就是人口流動的信號，比如最近這些年，人口流入最多的杭州、深圳，還有內(nèi)地一些省會城市。應該尊重人口流動的市場信號，按照人口流向分配用地指標、財政補貼資金等，并依照人口布局變化定期調(diào)整城市規(guī)劃。

第三是石油天然氣、電力、鐵路、通信、金融等在內(nèi)的基礎產(chǎn)業(yè)領域改革，已經(jīng)講了很多年了，應該在放寬準入、促進競爭上，有一些標志性、實質(zhì)性的大動作。這類改革可以擴大投資需求，促進內(nèi)需增長，更重要的是可以提升效率，降低全社會的成本。

第四是加快基本公共服務均等化改革。關(guān)鍵是要逐步推動農(nóng)村社保和城鎮(zhèn)居民社保的銜接，分期建設主要面向外來人口特別是農(nóng)村進城人口的安居房工程。

第五是深化高水平大學教育和基礎研究領域改革。在創(chuàng)新居于前列、科教資源豐厚的城市，比如杭州、深圳和內(nèi)地一些城市，像當年辦經(jīng)濟特區(qū)一樣，創(chuàng)辦高水平大學教育和研發(fā)特區(qū)，突破現(xiàn)有體制機制政策的不合理約束，在招生、人員聘用、項目管理、資金籌措、知識產(chǎn)權(quán)、國際身份等方面實行特殊體制和政策。西湖大學開了頭，應該支持鼓勵更多的類似大學和研究機構(gòu)深化改革，脫穎而出。另外，解決技術(shù)“卡脖子”問題，實行揭英雄榜方式，引入競爭機制，社會各類機構(gòu)均有機會參與，重點向民營機構(gòu)開放。

最后，我想強調(diào)，從改革機制與方法來講，摸著石頭過河仍未過時。有人可能會提出，改革開放已經(jīng)40多年了，還有這個必要嗎？這就涉及到對改革方法論的理解。

我們經(jīng)常講頂層設計和基層試驗，頂層設計主要解決兩個問題，一是指方向，向東還是向西，方向不能走偏；二是劃底線，什么事情不能做，什么局面要避免。在此前提下，何種體制機制政策符合實際、管用有效，還是要靠基層試驗，靠地方政府、企業(yè)、社會組織和個人去試，通過試錯找到對的東西。

說摸著石頭過河，是因為在改革開放發(fā)展中總是要面對大量未知和不確定的因素，不同時期要過不同的河流，并非只過一條河就可以了。

改革開放初期，農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制怎么搞，城市企業(yè)改革、價格改革如何推，事先并不清楚，在試的過程中逐步摸出一條新路。許多成功的做法，是地方、企業(yè)先試，效果不錯，中央發(fā)現(xiàn)后總結(jié)提高，推廣到全國。中國經(jīng)濟進入中速穩(wěn)定增長期，要實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動的高質(zhì)量發(fā)展，哪些行業(yè)、哪些地方能夠率先突破，哪種辦法切實管用，也是不大清楚或有很大不確定性的。頂層設計要求過這樣一條新的河流，從此岸到達彼岸，但到底具體如何過，還是要靠基層試驗。

事后我們知道需要踩著五塊石頭過河，但開始時看到的是一片茫茫水面。可行的辦法是把水面劃分為100個方格，逐個試錯。如果只有一個主體去試，需要很長時間，十個主體去試，時間只需十分之一，一百個主體去試，時間就更短了。創(chuàng)新本質(zhì)上是一個試錯過程，真正的改革就是體制機制政策的創(chuàng)新，需要調(diào)動社會各個方面去參與、去試驗，好的體制機制政策在這個試錯過程中才能脫穎而出。