在建設(shè)用地指標(biāo)跨省交易上，成渝地區(qū)和長三角是否會先行一步？

　　 《四川省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（下稱《綱要》）3月16日公布。《綱要》提出，推進(jìn)耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)在省級統(tǒng)籌下實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)，探索節(jié)余指標(biāo)與長三角地區(qū)跨區(qū)域交易。

　　 而在結(jié)束不久的全國兩會上，出席全國人大會議的四川代表團(tuán)和駐川全國政協(xié)委員分別以全團(tuán)建議和聯(lián)名提案的方式向大會提交了加大對成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈土地管理制度改革試點(diǎn)支持力度的建議和提案。

　　 四川方面希望借助成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈和長三角一體化兩大國家戰(zhàn)略，來推進(jìn)用地指標(biāo)跨省交易試點(diǎn)。

　　 脫貧攻堅(jiān)的特殊政策

　　 在嚴(yán)格耕地保護(hù)政策下，為了統(tǒng)籌解決城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)用地不足的問題，2004年國務(wù)院發(fā)文提出“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤隨后開始試點(diǎn)推廣。

　　 增減掛鉤政策執(zhí)行時有明確的范圍限制，為了助推脫貧攻堅(jiān)，根據(jù)中央有關(guān)部署要求，2016和2017年，自然資源部兩次拓展增減掛鉤政策范圍，允許集中連片特困地區(qū)、國家級和省級扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣、貧困老區(qū)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)可在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。

　　 2018年，該政策再度升級。為了集中力量幫扶深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)，2018年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》（下稱《辦法》），明確“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)由國家統(tǒng)籌跨省域調(diào)劑使用。

　　 自然資源部在答復(fù)全國人大代表建議時稱，這一政策是黨中央、國務(wù)院為支持“三區(qū)三州”和深度貧困地區(qū)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，采取的一項(xiàng)特殊支持政策，《辦法》明確政策有效期至2020年12月31日。

　　 自然資源部稱，從政策實(shí)施情況看，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑，優(yōu)化了城鄉(xiāng)土地資源配置，促進(jìn)了節(jié)約集約用地，為深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)提供了強(qiáng)有力的資金支持。

　　 這一政策使調(diào)出地區(qū)和調(diào)入地區(qū)都受益，因此，政策到期之后仍然存在很大的需求，尤其是剛剛完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的地區(qū)。

　　 比如，全國政協(xié)委員、貴州省政協(xié)副主席李漢宇去年提交《關(guān)于將貴州生態(tài)宜居（地質(zhì)災(zāi)害）移民搬遷工程納入國家“十四五”規(guī)劃的提案》，提出“實(shí)施生態(tài)宜居（地質(zhì)災(zāi)害）移民搬遷工程時，繼續(xù)實(shí)施并加大土地增減掛鉤流轉(zhuǎn)交易政策支持力度”。

　　 自然資源部也表示，2021年之后，將研究對現(xiàn)行的跨省域調(diào)劑政策價格機(jī)制、調(diào)劑方式、調(diào)劑程序等方面進(jìn)行調(diào)整，以進(jìn)一步鞏固脫貧攻堅(jiān)成果。

　　 不僅如此，這一特殊政策也為土地管理制度改革進(jìn)行了探索，提供了一些經(jīng)驗(yàn)。各界對推進(jìn)土地指標(biāo)跨區(qū)域交易的呼聲由來已久，也借此希望政策到期之后進(jìn)行突破。

　　 中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長馮奎2020年撰文《以重大改革推動“十四五”城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展》，提出在“十四五”期間推進(jìn)全國土地交易制度的改革。他認(rèn)為，開展全國性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易，政策上已無原則性障礙，各方都期待有更大的實(shí)踐突破。

　　 三農(nóng)問題專家、四川省社科院研究員郭曉鳴向第一財經(jīng)表示，“三區(qū)三州”跨省調(diào)劑還不是市場化機(jī)制，要引入競爭性價格發(fā)現(xiàn)。不僅如此，“三區(qū)三州”地區(qū)在脫貧攻堅(jiān)過程中獲得了高強(qiáng)度的要素資源的集聚，反而一些丘陵貧困地區(qū)要素進(jìn)入不充分，資源配置率還比較低，因此，“十四五”期間推進(jìn)建設(shè)用地指標(biāo)的跨區(qū)域交易，有利于解決區(qū)域發(fā)展不平衡。

　　 成渝搶先破題跨省用地指標(biāo)交易？

　　 實(shí)際上，最近幾年，中央多個重要文件也提出要探索建立全國性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制。

　　 1月31日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系行動方案》。方案提出，要推動經(jīng)營性土地要素市場化配置，完善建設(shè)用地市場體系，開展土地指標(biāo)跨區(qū)域交易試點(diǎn)。對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑政策實(shí)施評估，探索建立全國性的建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制。

　　 而土地制度改革也是實(shí)施區(qū)域戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。

　　 中共中央國務(wù)院此前印發(fā)的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》中也提出，加強(qiáng)土地統(tǒng)一管理，探索建立跨區(qū)域統(tǒng)籌用地指標(biāo)、盤活空間資源的土地管理機(jī)制。上海市貫徹該綱要的實(shí)施方案中就提出，探索建立區(qū)域土地指標(biāo)跨省調(diào)劑機(jī)制，優(yōu)先保障跨區(qū)域重點(diǎn)項(xiàng)目落地。

　　 今年出席全國人大十三屆四次會議的四川代表團(tuán)向大會提交21件全團(tuán)建議，其中就包括《關(guān)于加大對成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈土地管理制度改革試點(diǎn)支持力度的建議》，而出席全國政協(xié)十三屆四次會議的駐川全國政協(xié)委員聯(lián)名提案中，也包括了《關(guān)于加大對成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈土地管理制度改革試點(diǎn)支持力度的提案》。

　　 馮奎認(rèn)為，可以考慮成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈與長三角地區(qū)進(jìn)行土地指標(biāo)跨區(qū)域交易試點(diǎn)。成渝地區(qū)賣出土地指標(biāo)，長三角買進(jìn)，這項(xiàng)改革是長江經(jīng)濟(jì)帶“龍頭”與“龍尾”的重要合作，有利于長江流域上、下游建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有利于探索區(qū)域協(xié)調(diào)合作發(fā)展機(jī)制。

　　 《綱要》明確提出，要推進(jìn)耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)在省級統(tǒng)籌下實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)，探索節(jié)余指標(biāo)與長三角地區(qū)跨區(qū)域交易�？梢越柚�雙城經(jīng)濟(jì)圈和長三角一體化兩大國家戰(zhàn)略來推進(jìn)試點(diǎn)。

　　 郭曉鳴表示，四川整體上相比長三角還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，資金資本要素不足，通過指標(biāo)交易以資源要素爭取資金要素。因?yàn)樗拇ㄊ��?nèi)發(fā)展不平衡更加突出，發(fā)達(dá)與不發(fā)達(dá)地區(qū)反差很大，跨區(qū)域交易機(jī)制將提升省內(nèi)資源配置的效率，縮小地區(qū)差距。

　　 不僅如此，作為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，成都和重慶都在土地制度改革上進(jìn)行了比較深入的探索改革，形成了一些全國性的經(jīng)驗(yàn)，其中重慶地票制度就受到廣泛關(guān)注。因此，成渝地區(qū)也謀求在建立這一跨區(qū)域交易機(jī)制中扮演重要的角色。

　　 全國人大常務(wù)委員會委員、重慶市人大常委會副主任杜黎明2020年提出《關(guān)于依托重慶農(nóng)村土地交易所開展土地指標(biāo)跨區(qū)域交易試點(diǎn)的建議》（全國人大十三屆三次會議第3286號建議）。

　　 自然資源部2020年9月對這份建議進(jìn)行答復(fù)。答復(fù)稱，2008年12月，重慶農(nóng)村土地交易所掛牌成立，地票交易試點(diǎn)正式啟動。由于重慶地票是改革試驗(yàn)區(qū)的特殊政策，沒有允許在其他地方推行，目前尚不宜以此為依托建設(shè)全國性交易平臺。

　　來源：第一財經(jīng)日報