主動(dòng)治理、未訴先辦，通過(guò)治理體制機(jī)制改革，踐行以人民為中心，辦好群眾的“急難愁盼”——

“每月一題”：推進(jìn)首都治理體系和治理能力現(xiàn)代化

李文釗

關(guān)鍵詞

“每月一題”的治理體制機(jī)制

2021年初，北京市委市政府創(chuàng)新推出了“每月一題”工作機(jī)制，充分利用12345民生大數(shù)據(jù)和“接訴即辦”年度體檢報(bào)告，梳理出27個(gè)高頻難點(diǎn)問(wèn)題，每月圍繞1個(gè)主題、選取2-3個(gè)具體問(wèn)題，市委主要領(lǐng)導(dǎo)重點(diǎn)聽(tīng)取匯報(bào)，明確責(zé)任單位，開(kāi)展專題研究，提出改革措施，實(shí)施全程督辦，推動(dòng)問(wèn)題解決�！懊吭乱活}”是市委市政府從高位推動(dòng)主動(dòng)治理、未訴先辦的有效嘗試，它試圖找到解決一類問(wèn)題的體制機(jī)制，從而將主動(dòng)治理、未訴先辦從構(gòu)想轉(zhuǎn)化為行動(dòng)。 （李雯）

近幾年來(lái)，北京市不斷推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理變革和創(chuàng)新，從“吹哨報(bào)到”到“接訴即辦”，各項(xiàng)改革取得了重大進(jìn)展，響應(yīng)率、解決率和滿意率不斷提升。要持續(xù)回應(yīng)民眾訴求，有效使用公共資源，實(shí)現(xiàn)“接訴即辦”可持續(xù)發(fā)展，就需要在主動(dòng)治理、未訴先辦上下功夫。“每月一題”就是市委市政府從高位推動(dòng)主動(dòng)治理、未訴先辦的有效嘗試，其核心理念是通過(guò)治理體制機(jī)制改革，踐行以人民為中心理念，辦好群眾身邊的事。

“每月一題”本質(zhì)上是城市治理中對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的認(rèn)知革命

“每月一題”作為“接訴即辦”改革的深化，無(wú)論是在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，還是在問(wèn)題解決方面都進(jìn)行了創(chuàng)新。從發(fā)現(xiàn)問(wèn)題看，“每月一題”與“接訴即辦”最大的差別是從被動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題向主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題轉(zhuǎn)變，它是在“接訴即辦”應(yīng)對(duì)過(guò)程中使用學(xué)習(xí)、理性、推理和概念化工具提升對(duì)問(wèn)題認(rèn)知的過(guò)程，從本質(zhì)上看是對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的認(rèn)知革命�！敖釉V即辦”把發(fā)現(xiàn)問(wèn)題權(quán)利交給民眾，民眾出題，政府答題，但仍然是事后回應(yīng)性治理�！懊吭乱活}”則是在“接訴即辦”的基礎(chǔ)之上，針對(duì)民眾訴求反映突出和強(qiáng)烈的問(wèn)題，并且解決起來(lái)有一定困難的問(wèn)題，主動(dòng)高位推動(dòng)解決。這意味著，政府重新獲得了問(wèn)題發(fā)現(xiàn)的主動(dòng)權(quán)，但是這個(gè)問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)并非政府拍腦袋想出來(lái)，而是根據(jù)民眾訴求推理出來(lái)。例如，北京市發(fā)現(xiàn)很多市民反映房產(chǎn)證辦理難，這使得政府重新將“房產(chǎn)證”辦理作為主動(dòng)治理的難題，全面系統(tǒng)地梳理存量，并且去分析房產(chǎn)證難辦的具體原因，這為尋找具體對(duì)策提供了可能性。正因?yàn)橹鲃?dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和促進(jìn)問(wèn)題解決，這就使得“每月一題”成為主動(dòng)治理、未訴先辦的主要實(shí)現(xiàn)機(jī)制之一。

“每月一題”是政府主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的過(guò)程。將具體問(wèn)題歸為類問(wèn)題，可以節(jié)省人類自身的認(rèn)知資源，這也是有限理性的要求�！懊吭乱活}”就是找出不同具體問(wèn)題的共性，把一個(gè)個(gè)具體問(wèn)題經(jīng)過(guò)建構(gòu)形成對(duì)一類問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。例如，很多市民打電話反映房屋漏雨，這些房屋大多是30多年前的房子，于是老舊小區(qū)治理就被建構(gòu)成為類問(wèn)題，所有在老舊小區(qū)發(fā)生的具體問(wèn)題都可以歸為其子問(wèn)題。一旦形成一類問(wèn)題的認(rèn)知，我們就可以通過(guò)對(duì)類問(wèn)題的有效解決來(lái)減少具體問(wèn)題，這樣就不需要疲于應(yīng)付具體問(wèn)題而浪費(fèi)治理資源。

一個(gè)城市能否得到有效治理，其關(guān)鍵取決于決策者對(duì)問(wèn)題的建構(gòu)，尤其是對(duì)類型問(wèn)題的建構(gòu)，是否與民眾認(rèn)為的城市治理問(wèn)題相符合，是否與城市自身發(fā)展所面臨的問(wèn)題相符合。只有決策者對(duì)問(wèn)題的建構(gòu)與民眾需求、城市自身發(fā)展規(guī)律相符合，才能夠?qū)崿F(xiàn)公共物品與公共服務(wù)的供給與需求統(tǒng)一，從而最終提升城市治理水平和品質(zhì)，使得民眾獲得感得以提升。“每月一題”就是對(duì)北京城市治理中面臨問(wèn)題的建構(gòu)，這種建構(gòu)過(guò)程是自上而下和自下而上相結(jié)合，是個(gè)別到一般、從實(shí)踐到理性、從要素到系統(tǒng)的過(guò)程，越是契合北京治理的難點(diǎn)、堵點(diǎn)、短板、弱項(xiàng)和不足，越能夠推進(jìn)首都治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程和水平。

“每月一題”是問(wèn)題解決的治理范式創(chuàng)新

“每月一題”是一個(gè)集問(wèn)題解決、制度創(chuàng)新和預(yù)防問(wèn)題于一體的問(wèn)題解決范式，這三者有機(jī)統(tǒng)一、缺一不可并相互促進(jìn)。經(jīng)過(guò)半年多運(yùn)行，“每月一題”正在形成組織領(lǐng)導(dǎo)、高位推動(dòng)、機(jī)制驅(qū)動(dòng)和注重實(shí)效的復(fù)雜棘手難題有效解決的治理界面，它是問(wèn)題解決的治理范式創(chuàng)新。

“每月一題”形成了針對(duì)棘手難題的多層次嵌套的治理界面，實(shí)現(xiàn)了條塊融合和多層次協(xié)同。棘手難題的一個(gè)特點(diǎn)是問(wèn)題領(lǐng)域與治理單位不匹配，現(xiàn)有的治理單位不能夠有效應(yīng)對(duì)難題，需要實(shí)現(xiàn)不同治理單位之間的連接和整合才能夠破解難題。2021年2月，“接訴即辦”改革專項(xiàng)小組印發(fā)了《2021年“接訴即辦”“每月一題”推動(dòng)解決重點(diǎn)民生訴求工作計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱《工作計(jì)劃》），建立了“每月一題”機(jī)制�！豆ぷ饔�(jì)劃》構(gòu)成了“每月一題”的頂層設(shè)計(jì)，也是“每月一題”的多層次嵌套治理界面形成的制度保障。一方面，“接訴即辦”改革專項(xiàng)小組起到“每月一題”的高位統(tǒng)籌和整體協(xié)調(diào)作用，它可以對(duì)所有問(wèn)題進(jìn)行總體把握。另一方面，建立了由12個(gè)主責(zé)單位和54個(gè)配合單位組成的“每月一題”治理主體系統(tǒng)，使“每月一題”的責(zé)任得以明確。此外，《工作計(jì)劃》還明確了市委督查室和市政府督查室、各區(qū)和所屬部門(mén)等的職責(zé)，以方便形成破解“每月一題”的合力。這樣，“每月一題”就通過(guò)頂層設(shè)計(jì)和機(jī)制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)了問(wèn)題范圍與治理單位之間的有效匹配，本質(zhì)上是治理界面的重構(gòu)和創(chuàng)新過(guò)程。以拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題為例，北京市人力資源和社會(huì)保障局是主責(zé)單位，而行業(yè)主管部門(mén)、司法機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)、不動(dòng)產(chǎn)登記部門(mén)、車輛登記部門(mén)、各區(qū)政府、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)等是責(zé)任部門(mén)，這些部門(mén)有效配合查處拖欠工資案件三千余件。從這個(gè)意義上看，“每月一題”推動(dòng)了基于問(wèn)題的治理界面形成，而不同部門(mén)之間有效合作和高效互動(dòng)是治理界面發(fā)揮作用的關(guān)鍵。

“每月一題”建構(gòu)了以清單機(jī)制、調(diào)度機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和評(píng)價(jià)機(jī)制等為重點(diǎn)的驅(qū)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了問(wèn)題解決的閉環(huán)管理。問(wèn)題有效解決，科學(xué)機(jī)制是保障和根本。只有建構(gòu)良好的驅(qū)動(dòng)機(jī)制，才能夠調(diào)動(dòng)各方積極性。“一方案三清單”的清單機(jī)制是“每月一題”的創(chuàng)新，它以結(jié)構(gòu)化思維來(lái)破解非結(jié)構(gòu)化難題，《工作計(jì)劃》要求主責(zé)單位和配合單位對(duì)27個(gè)具體問(wèn)題逐一提出解決方案，制定任務(wù)清單、責(zé)任清單和政策清單。從某種程度上看，“每月一題”破解難題最大的創(chuàng)新就是在解決問(wèn)題和政策與制度創(chuàng)新之間實(shí)現(xiàn)了有效平衡，它既著眼于當(dāng)下問(wèn)題解決，又是推動(dòng)長(zhǎng)期制度建設(shè)的手段。以北京市解決預(yù)付費(fèi)退費(fèi)難為例，北京市市場(chǎng)監(jiān)督局在推動(dòng)預(yù)付費(fèi)退費(fèi)難題解決的同時(shí)，還與北京市商務(wù)局共同起草《北京市單用途預(yù)付卡管理?xiàng)l例（征求意見(jiàn)稿）》面向社會(huì)征求意見(jiàn)，這是從根源上治理預(yù)付卡消費(fèi)退費(fèi)難的有益嘗試。要促進(jìn)不同治理主體之間的協(xié)同，推動(dòng)多層次治理主體之間形成合力，除了同級(jí)部門(mén)之間、條塊之間自身協(xié)同之外，北京市還非常重視高位調(diào)度，通過(guò)更高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)來(lái)促進(jìn)治理界面的良性運(yùn)行。事實(shí)上，副市長(zhǎng)、市長(zhǎng)、市委常委、市委書(shū)記等都有可能成為調(diào)動(dòng)主體，高位推動(dòng)跨部門(mén)、跨層級(jí)之間協(xié)同，促進(jìn)“每月一題”的有效解決，甚至有些市領(lǐng)導(dǎo)還針對(duì)重點(diǎn)問(wèn)題成立專班來(lái)調(diào)度形成治理合力。監(jiān)督機(jī)制是“每月一題”問(wèn)題解決的重要推動(dòng)力量，它是從外部促進(jìn)不同治理主體完成任務(wù)的約束機(jī)制。當(dāng)前，《工作計(jì)劃》中明確了市委市政府督查室以及改革專項(xiàng)小組負(fù)責(zé)監(jiān)督責(zé)任，其中前者是按照任務(wù)和目標(biāo)進(jìn)行監(jiān)督，后者則每月聽(tīng)取匯報(bào)進(jìn)行監(jiān)督。此外，市紀(jì)委也開(kāi)始介入“每月一題”活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)“接訴即辦”“每月一題”的專項(xiàng)監(jiān)督。無(wú)論是清單機(jī)制，還是調(diào)度機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，其目的都是為促進(jìn)問(wèn)題解決。而判斷問(wèn)題是否真正得到有效解決，這就需要依靠評(píng)價(jià)機(jī)制。只有加上科學(xué)的評(píng)價(jià)機(jī)制，才能夠使得“每月一題”成為一個(gè)閉環(huán)，并為進(jìn)一步推動(dòng)“每月一題”改革提供新指引。

“每月一題”也是注意力分配，它意味著治理主體把更多時(shí)間和精力配置到為民服務(wù)中來(lái)。從2021年1月的月度點(diǎn)評(píng)會(huì)開(kāi)始，“每月一題”成為月度點(diǎn)評(píng)會(huì)中的重要內(nèi)容。在對(duì)“每月一題”的點(diǎn)評(píng)中，北京市委主要領(lǐng)導(dǎo)通常會(huì)對(duì)兩個(gè)方面的問(wèn)題進(jìn)行點(diǎn)評(píng)，一是對(duì)“每月一題”中當(dāng)月涉及的主題解決和完成情況進(jìn)行點(diǎn)評(píng)，二是對(duì)“每月一題”的治理過(guò)程進(jìn)行點(diǎn)評(píng)。事實(shí)上，沒(méi)有良好的治理過(guò)程，也不可能有良好的問(wèn)題解決。從這個(gè)意義上看，問(wèn)題解決和治理過(guò)程是一體兩面，兩者相互促進(jìn)和相互協(xié)同。2021年的書(shū)記月度點(diǎn)評(píng)會(huì)，針對(duì)“每月一題”的治理過(guò)程指出：“‘每月一題’工作機(jī)制既要抓進(jìn)度，確保不斷取得階段性成效，更要‘一竿子插到底’，從源頭解決問(wèn)題。市區(qū)兩級(jí)加強(qiáng)督查，各區(qū)各相關(guān)部門(mén)和市屬企業(yè)協(xié)同發(fā)力”。這些點(diǎn)評(píng)內(nèi)容的實(shí)質(zhì)仍然是不同治理主體通過(guò)協(xié)同合力來(lái)形成促進(jìn)問(wèn)題解決的治理界面。有上層決策者持續(xù)對(duì)“每月一題”進(jìn)行注意力分配，“每月一題”的主責(zé)單位和責(zé)任單位會(huì)更有動(dòng)力真正投入時(shí)間和精力來(lái)促進(jìn)問(wèn)題解決，并且通過(guò)政策和制度創(chuàng)新來(lái)從源頭上解決問(wèn)題，降低類似問(wèn)題產(chǎn)生的概率。

“每月一題”推動(dòng)首都治理體系和治理能力現(xiàn)代化

無(wú)論是主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，還是提出解決方案，最終都是為了達(dá)到問(wèn)題解決的目標(biāo)。作為問(wèn)題解決的城市治理范式，衡量“每月一題”成效的首要標(biāo)準(zhǔn)是“每月一題”的12類和27個(gè)高頻熱點(diǎn)問(wèn)題是否得到有效解決，涉及問(wèn)題的民眾是否滿意。此外，“每月一題”與“接訴即辦”最大的差別是主動(dòng)治理、未訴先辦，這也意味著我們還需要考察經(jīng)過(guò)“每月一題”機(jī)制之后市民針對(duì)同類問(wèn)題的訴求量是否減少，基層負(fù)擔(dān)是否降低。很顯然，訴求量減少和源頭治理構(gòu)成了“每月一題”的中期目標(biāo)，它和直接問(wèn)題解決構(gòu)成了雙方良性互動(dòng)�！懊吭乱活}”在推動(dòng)問(wèn)題解決的同時(shí)，非常重視通過(guò)改革手段來(lái)促進(jìn)問(wèn)題解決，而政策和制度出臺(tái)成為其高點(diǎn)，這也是完善治理體系、提高治理能力的舉措。在這個(gè)意義上看，推動(dòng)首都治理體系和治理能力現(xiàn)代化構(gòu)成了“每月一題”的終極目標(biāo)。由此可見(jiàn)，我們可以從短期（問(wèn)題解決和民眾滿意度提升）、中期（問(wèn)題源減少和基層負(fù)擔(dān)降低）、遠(yuǎn)期（治理體系和治理能力現(xiàn)代化）三個(gè)尺度來(lái)對(duì)“每月一題”治理效果進(jìn)行評(píng)估。

通過(guò)“每月一題”工作機(jī)制，北京市的一些高頻熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題得到解決，民眾滿意度得到提升。根據(jù)北京市有關(guān)方面的統(tǒng)計(jì)，12類問(wèn)題中的很多具體問(wèn)題都得到解決，“清單機(jī)制”中所列全年603項(xiàng)任務(wù)中，275項(xiàng)任務(wù)已經(jīng)完成，占全年目標(biāo)的45.6%。針對(duì)房產(chǎn)證辦理難，已解決了5.2萬(wàn)套房屋的不動(dòng)產(chǎn)登記歷史遺留問(wèn)題。盡管目前還缺乏對(duì)民眾滿意度的定量評(píng)估數(shù)據(jù)，但從《北京日?qǐng)?bào)》等對(duì)“每月一題”的系列報(bào)道看，很多民眾都從“每月一題”的治理中得到了切實(shí)的好處，獲得感、幸福感和滿意度大大提升。

通過(guò)“每月一題”工作機(jī)制，北京市的一些高頻熱點(diǎn)的訴求量減少，基層負(fù)擔(dān)降低，實(shí)現(xiàn)了頂層治理和基層治理良性互動(dòng)。從北京市政務(wù)服務(wù)局統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)看，截至2021年5月底，27個(gè)高頻難點(diǎn)問(wèn)題中，15個(gè)問(wèn)題的12345市民訴求派單量環(huán)比下降。其中，普惠幼兒園入園、居家養(yǎng)老保障、無(wú)牌照電動(dòng)三四輪車、預(yù)付式消費(fèi)退費(fèi)難、教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)規(guī)范管理等問(wèn)題下降超過(guò)10%，成效明顯。當(dāng)然，這些下降比率與預(yù)期相比還有較大差距，這說(shuō)明我們需要進(jìn)一步推動(dòng)“每月一題”治理體制機(jī)制改革，尤其是在跨部門(mén)、跨層次、跨系統(tǒng)的協(xié)同方面進(jìn)行發(fā)力，以真正使12個(gè)主題和27個(gè)高頻難點(diǎn)問(wèn)題得到根本性、全局性和系統(tǒng)性改善。

通過(guò)“每月一題”工作機(jī)制，北京市的一些基礎(chǔ)性制度得以完善，正在向首都治理體系和治理能力現(xiàn)代化邁進(jìn)。“每月一題”是主動(dòng)治理、未訴先辦的主要抓手，其核心和關(guān)鍵在于“每月一題”是通向從問(wèn)題解決到首都治理體系和治理能力現(xiàn)代化的“橋梁”。首都治理體系和治理能力現(xiàn)代化，意味著各方面的治理井然有序，各種問(wèn)題能夠在萌芽狀態(tài)得到解決，避免問(wèn)題從小問(wèn)題發(fā)展成為棘手難題。

邁向首都治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要各級(jí)政府、部門(mén)、社會(huì)組織、企業(yè)、民眾等持續(xù)努力，通過(guò)對(duì)話、協(xié)商、信任、共同理解、責(zé)任承擔(dān)等來(lái)應(yīng)對(duì)他們自身面臨的集體行動(dòng)難題，這是一個(gè)持續(xù)努力和不斷堅(jiān)持的過(guò)程。“每月一題”正是代表了民眾和政府的共同努力，而隨著“每月一題”成效的不斷擴(kuò)大，它也一定會(huì)進(jìn)一步推進(jìn)首都治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

（作者為中國(guó)人民大學(xué)首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)、公共管理學(xué)院教授）

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