作為中央和地方財政關(guān)系的延伸，省以下財政體制的規(guī)范完善，對于推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有重要意義。

6月13日，國務(wù)院辦公廳對外發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見》（下文簡稱《意見》）。

《意見》對省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任、政府間收入關(guān)系、轉(zhuǎn)移支付制度、財政體制調(diào)整機(jī)制、財政管理等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，旨在進(jìn)一步理順省以下政府間財政關(guān)系，促進(jìn)加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

6月14日，財政部相關(guān)負(fù)責(zé)人答記者問時表示，我國幅員遼闊，不同區(qū)域的自然地理、資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差異懸殊。既要堅持統(tǒng)一規(guī)范的基本原則和總體框架，也要因地制宜。要堅持省負(fù)總責(zé)、分級負(fù)責(zé)，尊重地方尤其是基層的自主性和首創(chuàng)精神，鼓勵各地因地制宜采取措施。財政體制改革涉及各方面的利益關(guān)系調(diào)整，在確保穩(wěn)定的前提下推進(jìn)改革，保持財政體制連貫性和政策連續(xù)性。

適度強(qiáng)化省級財政事權(quán)和調(diào)控能力

按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的財政管理體制原則，我國省以下財政體制由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。

《意見》對省以下財政事權(quán)、支出責(zé)任、收入劃分、分享機(jī)制等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范。

比如，財政事權(quán)方面。根據(jù)基本公共服務(wù)受益范圍、信息管理復(fù)雜程度等事權(quán)屬性，界定省以下各級財政事權(quán)。適度強(qiáng)化教育、科技研發(fā)、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、糧食安全、跨市縣重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、重點區(qū)域（流域）生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理、國土空間規(guī)劃及用途管制、防范和督促化解地方政府債務(wù)風(fēng)險等方面的省級財政事權(quán)。社會治安、市政交通、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)村公路、公共設(shè)施管理等基本公共服務(wù)確定為市縣級財政事權(quán)。

比如，財政支出責(zé)任方面。省級財政事權(quán)由省級政府承擔(dān)支出責(zé)任，市縣級財政支出責(zé)任根據(jù)其履行的財政事權(quán)確定。共同財政事權(quán)要逐步明確劃分省、市、縣各級支出責(zé)任，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財力狀況、支出成本等，差別化確定不同區(qū)域的市縣級財政支出責(zé)任。研究逐步推進(jìn)同一市縣不同領(lǐng)域的財政支出責(zé)任分擔(dān)比例統(tǒng)一。上級財政事權(quán)確需委托下級履行的，要足額安排資金，不得以任何形式變相增加下級支出責(zé)任。

《意見》明確，基層“三�！眽毫�較大的地區(qū)以及區(qū)域間人均支出差距較大的地區(qū)，應(yīng)逐步提高省級收入分享比例，增強(qiáng)省級統(tǒng)籌調(diào)控能力。

中央財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院院長白彥鋒對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，長期以來，我國政府間財政關(guān)系改革重點聚焦在中央與地方的財政關(guān)系。事實上，我國有五級財政，省以下還有四級財政，理順省以下財政關(guān)系至關(guān)重要。

白彥鋒指出，“上面千條線，下面一根針。”近年來，基層財政在民生保障等多方面的壓力不斷加大，在一些地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出。《意見》要求合理劃分省以下各級財政事權(quán)和支出責(zé)任，這在一定程度上能為基層財政減負(fù)。

中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長楊志勇對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，1994年我國實行中央與地方分稅制以來，省以下財政體制改革也在持續(xù)探索，推出了財政省直管縣、加強(qiáng)基層“三�！薄⒁�(guī)范財政獎勵返還等改革舉措�！兑庖姟肺�取了這些年的經(jīng)驗，且做出了系統(tǒng)規(guī)定，明確了改革原則和做法，比如劃定了省級和市縣財政事權(quán)邊界，對省以下收入劃分和分享機(jī)制等都加以規(guī)范。

“因為要適度強(qiáng)化省級財政事權(quán)，還有區(qū)域間如果人均支出差距較大，都需要適度增強(qiáng)省級調(diào)控能力，財力要適當(dāng)集中到省級�！兑庖姟访鞔_了省以下財政體制改革由省負(fù)總責(zé)，因地制宜地推進(jìn)相關(guān)改革。各省具體如何劃定財政事權(quán)或收入分享，需要視地方情況而定，最終目的是要更有效地提供公共服務(wù)�！睏钪居卤硎�。

從地方實踐來看，各省市區(qū)均在持續(xù)推進(jìn)省以下財政體制改革，但側(cè)重點有不同。比如，北京“十三五”期間實施以個稅調(diào)整為核心的市區(qū)收入劃分改革，把個人所得稅納入市區(qū)共享范圍，提高市對區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付比例；加強(qiáng)區(qū)域財稅利益協(xié)調(diào)，完善企業(yè)跨區(qū)遷移各區(qū)間財力補(bǔ)償和平衡機(jī)制等。廣東在過去的五年里，系統(tǒng)推進(jìn)省以下財政體制改革，實施兩輪支持老區(qū)蘇區(qū)一攬子財政政策，持續(xù)縮小區(qū)域間人均一般公共預(yù)算支出水平差距等。

主體稅種按比例分享，逐步清理不當(dāng)補(bǔ)貼返還政策

除了財政事權(quán)和支出責(zé)任，財政體制改革很重要的內(nèi)容在于收入劃分機(jī)制。

《意見》明確了稅種屬性劃分。將稅基流動性強(qiáng)、區(qū)域間分布不均、年度間收入波動較大的稅收收入作為省級收入或由省級分享較高比例；將稅基較為穩(wěn)定、地域?qū)傩悦黠@的稅收收入作為市縣級收入或由市縣級分享較高比例。

《意見》對收入分享方式進(jìn)行規(guī)范。稅收收入應(yīng)在省以下各級政府間進(jìn)行明確劃分，對主體稅種實行按比例分享，結(jié)合各稅種稅基分布、收入規(guī)模、區(qū)域間均衡度等因素，合理確定各稅種分享比例。對非稅收入可采取總額分成、分類分成、增量分成等分享方式，逐步加以規(guī)范。省內(nèi)同一稅費收入在省與市、省與省直管縣、市與所轄區(qū)、市與所轄縣之間的歸屬和分享比例原則上應(yīng)逐步統(tǒng)一。

“主體稅種實行按比例分享，這是在強(qiáng)調(diào)分稅制。分稅制是相對于以前的財政承包制，通過明確稅費分享機(jī)制，實現(xiàn)省以下財政的收益共擔(dān)，這樣比較規(guī)范，也符合現(xiàn)代財稅體制的要求。分稅制是對財權(quán)進(jìn)行配置，不是簡單的財力集中或分散。財權(quán)配置能激發(fā)地方創(chuàng)造力，有利于釋放地方潛在財力。需要指出的是，分稅是基礎(chǔ)，省與市縣間還有大量轉(zhuǎn)移支付，結(jié)合省市縣財政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，來構(gòu)建更合宜更現(xiàn)代的財稅體制�！睏钪居卤硎�。

白彥鋒指出，從省以下財政收入的分享方式來看，目前各地的差別比較顯著。大體上來說，在財力狀況比較好的地區(qū)，通�！跋确种毕怼�，推動財力下沉，藏富于基層；而對于財力緊張的地區(qū)，則是“先統(tǒng)后分”，上級財政在集中財力的同時，可能加重地方財政困難。正因為存在地區(qū)間的“馬太效應(yīng)”“苦樂不均”等現(xiàn)象，《意見》要求規(guī)范收入分享方式，適當(dāng)增強(qiáng)省級調(diào)控能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

《意見》還指出，結(jié)合稅源實際合理編制各級收入預(yù)算，依法依規(guī)征稅收費，嚴(yán)格落實退稅減稅降費政策，嚴(yán)禁虛收空轉(zhuǎn)、收“過頭稅費”、亂收費，不得違規(guī)對稅費收入指標(biāo)進(jìn)行考核排名。逐步清理不當(dāng)干預(yù)市場和與稅費收入相掛鉤的補(bǔ)貼或返還政策。

白彥鋒表示，各地財力狀況的差異，與我國各地的自然稟賦、發(fā)展區(qū)位和基礎(chǔ)等都有很大關(guān)系。通過規(guī)范省以下財政體制，明確各級政府財政事權(quán)以及財力分享機(jī)制，避免過程中“打埋伏”“算小賬”，破除一些影響我國高質(zhì)量發(fā)展的深層次制度因素，這樣能對真正困難的地區(qū)加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付，還有助于構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場和加快新發(fā)展格局形成。

市場高度關(guān)注地方招商引資過程中給到的財政返還或補(bǔ)貼政策。地方在招商引資過程中，存在一定的惡性競爭。開發(fā)區(qū)、園區(qū)是招商引資的重要主體。

《意見》對各類開發(fā)區(qū)財政管理體制進(jìn)行規(guī)范。未單獨設(shè)立財政管理機(jī)構(gòu)的開發(fā)區(qū)（含園區(qū)）等預(yù)決算按照部門預(yù)決算管理，納入同級政府或設(shè)立該開發(fā)區(qū)地方政府的部門預(yù)決算并單獨列示。單獨設(shè)立財政管理機(jī)構(gòu)的開發(fā)區(qū)，參照實行獨立財政管理體制，預(yù)決算納入同級政府或設(shè)立該開發(fā)區(qū)地方政府的預(yù)決算并單獨列示。各地區(qū)在依法依規(guī)的前提下，可結(jié)合本地實際探索創(chuàng)新開發(fā)區(qū)財政管理體制模式，更好調(diào)動各方面積極性。

楊志勇表示，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府不是通過無序的財政競爭，而應(yīng)通過優(yōu)化營商環(huán)境來吸引投資。無序的地方財政競爭，會導(dǎo)致強(qiáng)者愈強(qiáng)、弱者愈弱，發(fā)達(dá)地區(qū)吸引更多投資，也會帶動落后地區(qū)以超乎尋常的財政利益轉(zhuǎn)讓來吸引投資——這樣會帶來更加明顯的市場分割，財政也會更加支離破碎。通過加強(qiáng)開發(fā)區(qū)預(yù)算能力建設(shè)，并引入有效財政監(jiān)督，這一問題有望得到解決。所有地方財政支出項目，除了極少數(shù)涉密項目之外，都要盡可能公開，包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算總數(shù)、具體項目支出等，通過公開形成有效的財政監(jiān)督。

白彥鋒表示，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。隨著省以下財政體制改革的深化，我國省以下的財政事權(quán)劃分、財政收入分享過程中，共性會增加、差異會減少，基層財政負(fù)擔(dān)有望進(jìn)一步減輕。在財政管理上，也能做到綱舉目張、令行禁止，確保中央各項政令在各級地方財政能暢通無阻，為各類市場主體在全國營造規(guī)范統(tǒng)一的財政營商環(huán)境，抑制地方財政通過各類開發(fā)區(qū)進(jìn)行惡性財政競爭、零和博弈，推動我國財政高質(zhì)量發(fā)展再上新臺階。

（作者：周瀟梟 編輯：張星）