楊志勇（中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員 《財經(jīng)智庫》《財貿(mào)經(jīng)濟》副主編）
近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），意味著省以下財政體制改革在規(guī)范中加速。
以系統(tǒng)化改革形成財政體制合力
省以下財政體制改革是深化財稅體制改革的重要一環(huán)，是政府間財政關(guān)系改革的重要組成部分。中國是大國，人口多，各地情況不一，國家治理需要特別強調(diào)發(fā)揮中央和地方兩個積極性。大國財政必須處理好中央和地方財政關(guān)系，同時在地方財政建設(shè)上，要注意省以下財政體制建設(shè)問題。
1994年，中國建立起分稅制財政管理體制。這一體制重點解決的是中央和省級之間的財政關(guān)系問題�，F(xiàn)代國家政府收入（財政收入）主要來自稅收，收入劃分主要是劃分稅收收入，規(guī)范政府間財政關(guān)系的財政體制的典型做法就是建立分稅制財政管理體制。分稅制取代財政包干制，解決了中央財政宏觀調(diào)控能力不足的問題，同時在很大程度上提升了國家財政的治理能力�？紤]到各地情況較為復(fù)雜，在很長一段時間內(nèi)，關(guān)于省以下財政體制，中國更多強調(diào)的是各省份因地制宜進行探索。同時，對于省以下財政體制建設(shè)，中央是在需要的時候施以援手，并出臺相關(guān)指導(dǎo)意見。
這些年來，財政的省直管縣、鄉(xiāng)財縣管等涉及省以下財政體制的改革既是地方的財政實踐，又得到中央財政的指導(dǎo)。地方債管理一直是各界關(guān)注的焦點。財政部出臺了一系列關(guān)于地方債管理的文件，為地方債更好發(fā)揮作用提供了重要指導(dǎo)。同時，財政部關(guān)于地方債風(fēng)險防范的指導(dǎo)，在守住不發(fā)生重大金融風(fēng)險底線中也發(fā)揮了重要作用。基本公共服務(wù)均等化，不僅是全國事務(wù)，更涉及地方，地方政府直接面對教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等公共服務(wù)的提供�；鶎印叭！保ū；久裆⒈９べY、保運轉(zhuǎn)）需要充分的財力保障，而這一直得到中央財政的強有力支持。
中央和省級財政之間關(guān)系的制度安排，構(gòu)成省以下財政體制改革的約束條件。中央對省級財政的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和方式，在很大程度上引導(dǎo)省級財政行為，并進而對省以下財政行為產(chǎn)生影響。在地方財政管理上，財政直達資金的常態(tài)化機制的建立，對于基層財政運行、對于中央政策的有效落實，都有重要意義。
省以下財政體制改革一直在推進。對這些具體推進的做法加以系統(tǒng)化，可以更好地形成省以下財政體制的合力。
規(guī)范地方財政秩序，推動高質(zhì)量發(fā)展
盡管改革在推進，但毋庸諱言，省以下財政體制仍有諸多亟待完善之處。省以下財政體制改革不僅僅是一個省份內(nèi)部的縱向體制改革，而且還應(yīng)從不同省份之間的橫向?qū)Ρ葋砑右杂^察。各地招商引資中所發(fā)生的各類不規(guī)范行為，導(dǎo)致地方財政秩序的混亂。這樣的地方財政秩序不可持續(xù)，損害國家財政利益，也會直接沖擊全國統(tǒng)一要素市場的形成。而且資本流動若不是按照市場導(dǎo)向進行，也會損害市場效率。地方財政健全和基本公共服務(wù)均等化，推動高質(zhì)量發(fā)展，也需要地方有充分的財力保障。
省以下財政體制改革要做到有序推進，就需要中央的統(tǒng)一指導(dǎo)，并在全面規(guī)范的前提下推進。這次省以下財政體制改革，和過去有什么不同？可以說，這一次在規(guī)范上的表現(xiàn)特別突出。規(guī)范不等于不能有差異。規(guī)范可以是在體制差異的基礎(chǔ)上的規(guī)范。各地省以下財政體制的選擇可以因地制宜，根據(jù)需要選擇財政的省直管縣或市管縣；鄉(xiāng)財縣管到底推不推，也是根據(jù)各地情況來決策的。
規(guī)范還表現(xiàn)在激勵相容機制的構(gòu)建上。省以下財政體制改革要發(fā)揮中央和地方的兩個積極性，地方各級政府的積極性更是重要。要采取有效措施，消除地方“等靠要”訴求，從而更有效地促進財富的創(chuàng)造。從根本上看，省以下財政體制改革就是要讓地方公共服務(wù)的提供更加有效。
財政改革不可能一蹴而就。改革要注意平穩(wěn)推進，特別是財稅改革難度大，更需要穩(wěn)中推進。這次，省以下財政體制改革注意增量改革為主、適度調(diào)整存量結(jié)構(gòu)，就是要讓在盡可能少人反對的前提下，順利推進。同時，這樣的戰(zhàn)略選擇也可以視為對前期改革舉措的充分肯定，從而激勵改革。因而，難度大的財政改革更需要解放思想、探索實踐。
合理劃分財政事權(quán)和支出責(zé)任
省以下財政體制，需要解決財政事權(quán)、財政支出責(zé)任和財權(quán)財力的匹配問題。地方財政支出和財政收入的關(guān)系，具體表現(xiàn)為以下幾個方面：一級地方政府，財政收入少，支出少，可以運行；一級政府，財政收入多，支出多，可以運行；一級政府，財政收入多，支出更多，不可持續(xù)；一級政府，財政收入少，支出多，不可持續(xù)。財政支出決定于財政事權(quán)。政府做事，可以分為花錢和不花錢兩種，不花錢的如規(guī)制，政府只要制定標準，各類市場主體自行承擔(dān)相應(yīng)的成本；花錢做事，就是財政事權(quán)，就會產(chǎn)生對應(yīng)的財政支出。支出多少與事權(quán)，特別是財政事權(quán)關(guān)系特定密切。
財政支出是牛鼻子。財政支出的劃分，需要符合規(guī)律，需要充分考慮到各級財政的能力。一級政府財政沒有能力，賦予再多的事權(quán)也難以落實。財政支出劃分需要尊重規(guī)律。按照基本公共服務(wù)受益范圍、信息管理復(fù)雜程度等事權(quán)屬性，清晰界定事權(quán)，是符合規(guī)律要求的，有助于提高經(jīng)濟效率。
財政事權(quán)，意味著相應(yīng)的財政支出責(zé)任。共同財政事權(quán)，意味著不同級別財政分別承擔(dān)一定比例的財政支出，這里有一個技術(shù)難題需要面對�！吨笇�(dǎo)意見》所能做的是為一個比較合適的比例的確定提供支持，比例的確定不靠一刀切，更加符合現(xiàn)實發(fā)展的需要。一級政府對下級政府委托事權(quán)，應(yīng)該安排足額的資金，這體現(xiàn)不同級別政府的財政事權(quán)責(zé)任要求。
參照稅種屬性劃分收入，是分稅制的一般做法。省以下財政體制改革也強調(diào)這么做，是符合規(guī)律要求的。收入分享方式有多種，對不同情形有不同的做法規(guī)定，是在靈活中進行規(guī)范。
省級調(diào)控能力建設(shè)是省以下財政體制改革的焦點問題。這次改革強調(diào)省負總責(zé)，要求省級政府必須有相應(yīng)的財力。省級政府承擔(dān)的財政事權(quán)多，意味著較多的財政支出，同時省級財政還要進行轉(zhuǎn)移支付。省級財政適度集中財力，省級統(tǒng)籌調(diào)控能力的提高，可以更好地促進省域內(nèi)部的收入均衡。省域內(nèi)部區(qū)域間資源分配不均，所帶來的不合理財力，需要適當(dāng)加以調(diào)節(jié)。同時，規(guī)范省以下財政體制集中的收入增量，省級財政用于一般性轉(zhuǎn)移支付，可見這樣的改革目標不是要進一步提高省本級財政的支出水平。
對于地方政府來說，收入不足以覆蓋支出部分，除了發(fā)債，就是要依靠上級的轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付是難題。轉(zhuǎn)移支付既有總量問題，也有結(jié)構(gòu)問題。一般性轉(zhuǎn)移支付，不能規(guī)定用途，更適合地方財力統(tǒng)籌的需要。轉(zhuǎn)移支付還要科學(xué)分配，才可能發(fā)揮資金的最大作用。
經(jīng)濟社會在發(fā)展，財政體制勢必需要作相應(yīng)調(diào)整，這樣，就有必要形成動態(tài)調(diào)整機制，給適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要騰出空間。一些新問題也會隨著改革而產(chǎn)生，財政資金常態(tài)化直達機制的建立，就提出了地方政府如何統(tǒng)籌財政資金的重要問題。
直面開發(fā)區(qū)財政管理體制等新問題
省以下財政改革有一系列新問題亟待規(guī)范�！吨笇�(dǎo)意見》直面開發(fā)區(qū)財政管理體制問題，這是一個新問題。開發(fā)區(qū)管委會作為政府的派出機構(gòu)，財政體制如何設(shè)定，是個難題�！吨笇�(dǎo)意見》對此作了分類規(guī)范。設(shè)立財政管理機構(gòu)與否，形成不同的開發(fā)區(qū)財政管理體制，預(yù)決算納入同級政府或設(shè)立開發(fā)區(qū)地方政府的預(yù)決算并單獨列示。開發(fā)區(qū)財政管理體制引人注目，開發(fā)區(qū)不同于行政區(qū)，但又有行政區(qū)的諸多功能。從根本上說，這可能需要行政區(qū)劃調(diào)整才能解決。開發(fā)區(qū)政府性債務(wù)管理是個難題。開發(fā)區(qū)在一定程度上存在依靠土地融資的情況，與此相關(guān)的債務(wù)融資，也可能蘊含債務(wù)風(fēng)險�！吨笇�(dǎo)意見》要求：堅決遏制地方政府隱性債務(wù)增量。開發(fā)區(qū)隱性債問題，源于開發(fā)區(qū)與地方融資平臺之間的千絲萬縷關(guān)系，需要有更務(wù)實的解決方案。
《財政部關(guān)于推進省直接管理縣財政改革的意見》（財預(yù)〔2009〕78號）要求，2012年底前，力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進省直接管理縣財政改革。各地改革進展不一�！吨笇�(dǎo)意見》更符合各地的實際需要，在強調(diào)省的責(zé)任的前提下，財政的省直管縣或市管縣，要根據(jù)情況作出選擇。財政的市管縣，并沒有被打入冷宮，而是從增加縣的活力出發(fā)，強調(diào)對由市級管理更有利于加強區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃、增強發(fā)展活力的縣，適度強化市級的財政管理責(zé)任。市級財政也因此有了更大的活動空間。一級政府、一級財政一直得到強調(diào)，省以下本來四級政府、四級財政。省直管縣和鄉(xiāng)財縣管（部分鄉(xiāng)實際上被納入縣財政）意味著更加靈活的縱向財政體制安排。基層“三�！保枰⒖h級財力長效保障機制，這不僅僅是應(yīng)急問題，而且必須從根本上加以解決。鄉(xiāng)財縣管，涉及最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)�；鶎迂斦щy問題的解決，需要與預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)結(jié)合起來。在信息技術(shù)推動下，一些地方的財政管理水平可以得到提高。越是經(jīng)濟落后的地區(qū)，財政管理水平通常越低。管理水平的高低與人才有關(guān)，預(yù)算管理一體化，可以部分彌補人才的不足。開發(fā)區(qū)財政管理體制，還給這樣的體制安排增加了特色。
省以下財政體制改革必須高度關(guān)注地方債管理問題。2015年新預(yù)算法生效之后，地方有了發(fā)債權(quán)，財政部給各省分配債務(wù)限額，各省再作進一步分配。具體債務(wù)限額如何分配？這就要考慮償還能力，還要結(jié)合債的分類和債務(wù)資金使用進行�！吨笇�(dǎo)意見》對具體做法提出了指導(dǎo)意見，同時對化解債務(wù)風(fēng)險中責(zé)任如何落實提出了明確的要求，即落實省級政府責(zé)任，按屬地原則和管理權(quán)限壓實市縣主體責(zé)任。
總之，《指導(dǎo)意見》涉及省以下財政體制的方方面面，又比較務(wù)實，容易落地。可以預(yù)期，隨著《指導(dǎo)意見》的相關(guān)要求得到落實，現(xiàn)代財政制度將因此更加完善。
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