擴內(nèi)需優(yōu)供給，穩(wěn)步推進高質(zhì)量發(fā)展

對2023年政府工作報告的解讀

文 財信研究院 宏觀團隊

伍超明  胡文艷  李沫 孟則

核心觀點 

一、擴內(nèi)需和優(yōu)供給有機結(jié)合：有效應對環(huán)境變化和增強發(fā)展主動性。把擴大內(nèi)需戰(zhàn)略與深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機結(jié)合，擴大內(nèi)需的同時優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，并且以供給的優(yōu)化為主線，提高應對外部環(huán)境變化的有效性、增強我國經(jīng)濟發(fā)展的主動性，最終實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標，這一邏輯主線和發(fā)展思路，在2023年的政府工作報告中得到了充分體現(xiàn)。

二、如何理解5.0%左右的GDP增速和1200萬左右的新增就業(yè)目標：一是經(jīng)濟增長和就業(yè)是一體兩面關(guān)系，經(jīng)濟增長的背后實際上是就業(yè)問題，5.0%的GDP增速能新增城鎮(zhèn)就業(yè)人口1200-1300萬，兩個目標是基本匹配的；二是5.0%的GDP增速兼顧了2025和2035年目標，能與近三年4.5%的平均增速銜接，同時給高質(zhì)量發(fā)展留出空間；三是預計為應對超預期因素預留了部分空間。

三、宏觀政策：適度加力，有效支持高質(zhì)量發(fā)展。財政方面，赤字率和專項債規(guī)模均有所上調(diào)，財政擴張力度適度加大，同時優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，發(fā)揮政府投資引導作用，增強政策效能；完善稅費優(yōu)惠政策，預計2023年減稅降費規(guī)模回落，但繼續(xù)著力助企紓困，以增強精準性和針對性。貨幣方面，預計總量保持適度，貨幣政策的節(jié)奏和力度將根據(jù)經(jīng)濟基本面變化適時適度調(diào)整，不排除未來降準的可能性，但降息概率降低；結(jié)構(gòu)性貨幣政策有望繼續(xù)發(fā)力，對小微、綠色、科技等領域保持有力支持。

四、2023年重點工作：擴內(nèi)需，優(yōu)供給，提信心，防風險

（一）擴大內(nèi)需：把擴消費擺在優(yōu)先位置，發(fā)揮政府投資有效帶動作用。一方面，消費恢復和擴大有空間、有條件、有支撐，有望成為經(jīng)濟回升的主動力。其中，多渠道增加城鄉(xiāng)居民收入，穩(wěn)定大宗消費，推動生活服務消費恢復是核心抓手。另一方面，充分發(fā)揮政府投資和政策激勵的有效帶動作用，鼓勵和吸引更多民間資本參與國家重大工程和補短板項目建設，提振全社會投資需求。

（二）優(yōu)化供給：聚焦科技創(chuàng)新和數(shù)字賦能，加快建設現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。面對內(nèi)外部深刻變革，從供給側(cè)推動生產(chǎn)函數(shù)變革，塑造新的競爭優(yōu)勢，已成為當務之急，關(guān)鍵是加快建設現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系：一是完善新型舉國體制，推進關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)；二是大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)賦能；三是支持平臺經(jīng)濟發(fā)展，發(fā)揮其帶動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、拓展消費市場等作用。

（三）提振信心：切實落實兩個毫不動搖，大力提振民企、外企信心。一方面堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，鼓勵支持民營經(jīng)濟和民營企業(yè)發(fā)展壯大，同時深化國資國企改革，提高國企核心競爭力；另一方面穩(wěn)步擴大制度型開放，如加大現(xiàn)代服務業(yè)領域開放力度，更大力度吸引和利用外資。

（四）防范風險：深化金融改革、化解地產(chǎn)風險、嚴控隱債規(guī)模。首先是深化金融體制改革，壓實各方責任，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風險的形成，這項工作在今年防風險任務中，排名首位；其次是有效防范化解優(yōu)質(zhì)頭部房企風險，促進房地產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)發(fā)展；最后是防范化解地方政府債務風險，遏制增量、化解存量。預計2023年存量隱性債務的化解力度有望加大，城投平臺新增融資將延續(xù)收縮態(tài)勢。

（五）綠色轉(zhuǎn)型：深入推進污染防治，推動重點領域節(jié)能降碳。一是預計今年單位GDP能耗調(diào)降壓力大，將重點控制化石能源消費。二是深入推進環(huán)境污染防治，落實前期政策推進青藏高原生態(tài)屏障區(qū)、黃河重點生態(tài)區(qū)等九大生態(tài)保護修復重大工程。三是推動能源低碳轉(zhuǎn)型，推進重點領域節(jié)能降碳：推進煤炭清潔高效利用和技術(shù)研發(fā)，促進能源低碳轉(zhuǎn)型；推進鋼鐵、有色、石化、化工、建材等高耗能行業(yè)及重點領域節(jié)能降碳。

正文

事件：2023年3月5日十四屆全國人大一次會議，國務院總理作政府工作報告，提出了2023年經(jīng)濟社會發(fā)展總體要求、宏觀政策取向和政府工作的重點任務。

一、擴內(nèi)需和優(yōu)供給有機結(jié)合：有效應對環(huán)境變化和增強發(fā)展主動性

把擴大內(nèi)需戰(zhàn)略與深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機結(jié)合，擴大內(nèi)需的同時優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，并且以供給的優(yōu)化為主線，提高應對外部環(huán)境變化的有效性、增強我國經(jīng)濟發(fā)展的主動性，最終實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標，這一邏輯主線和發(fā)展思路，在2023年的政府工作報告（下文簡稱報告）中得到充分體現(xiàn)。

對于國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境，報告明確提出“當前發(fā)展面臨諸多困難挑戰(zhàn)”。其中，“外部環(huán)境不確定性加大……外部打壓遏制不斷上升”；內(nèi)部環(huán)境面臨“國內(nèi)經(jīng)濟增長企穩(wěn)向上基礎尚需鞏固，需求不足仍是突出矛盾”“科技創(chuàng)新能力還不強”等。為應對內(nèi)外部問題和挑戰(zhàn)，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，2023年政府工作重點從供需兩端同時發(fā)力，“把實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略同深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機結(jié)合”，以“實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長”：

首先是“著力擴大國內(nèi)需求”，并“把恢復和擴大消費擺在優(yōu)先位置”，這是應對外部沖擊和掌握經(jīng)濟發(fā)展主動性的有效途徑。其次是供給側(cè)方面“加快建設現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系”，完善新型舉國體制發(fā)力核心技術(shù)攻關(guān)，大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，支持平臺經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)以創(chuàng)新為第一驅(qū)動力的高質(zhì)量發(fā)展，給經(jīng)濟增長裝上“核動力”。在實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略中，報告提出“加快實施‘十四五’重大工程”，而這些工程大多是既利當前，又利長遠，既能擴大當前有效投資，又能推進未來技術(shù)創(chuàng)新和提高全要素生產(chǎn)率的項目，如重大科技基礎設施、數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)核心競爭力、現(xiàn)代能源體系建設工程等，這無疑也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的發(fā)力點。找準擴大有效需求和優(yōu)化供給的有機結(jié)合點，不僅是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展根本途徑，而且是應對外部遏制、提高發(fā)展主動性、增強增長可持續(xù)性的有效手段，這一邏輯和思路在今年的重點工作任務安排中體現(xiàn)充分。

二、如何理解5.0%左右的GDP增速和1200萬左右的新增就業(yè)目標

（一）經(jīng)濟增長和就業(yè)是一體兩面關(guān)系

經(jīng)濟增長的背后實際上是就業(yè)問題。報告將2023年的經(jīng)濟目標設定為5.0%左右，同時將城鎮(zhèn)新增就業(yè)目標定為1200萬人左右，兩個指標是基本匹配的。原因如下：

2009年以來我國單位GDP帶動的新增城鎮(zhèn)就業(yè)人口（即就業(yè)彈性）下降趨勢明顯，如每億元GDP對應的城鎮(zhèn)新增就業(yè)人口，從2009年的31.6人/億元降至2022年的10.0人/億元。如果按照2022年的就業(yè)彈性計算，2023年實際GDP增速保持5.0%左右，那么能新增城鎮(zhèn)就業(yè)人口1200-1300萬人，略高于1200萬人左右的預期目標（見圖1）。此外，保持一定的經(jīng)濟增速，同樣是防風險的需要。如根據(jù)國際清算銀行（BIS）的債務數(shù)據(jù)，2012年以來我國每年利息支出總額超過每年GDP多增部分（見圖2），表明保持適當?shù)慕?jīng)濟增速，有助于債務的可持續(xù)和金融風險的防范。

（二）5.0%左右的增速兼顧了2025和2035年目標，同時給高質(zhì)量發(fā)展留出空間

一是5.0%左右的增速，兼顧了2025和2035年目標的實現(xiàn)。根據(jù)十九屆五中全會“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標，我國要“到‘十四五’末達到現(xiàn)行的高收入國家標準、到2035年實現(xiàn)經(jīng)濟總量或人均收入翻一番”目標。據(jù)測算，實現(xiàn)“十四五”目標要求人均GDP保持4.2-4.6%的最低年均增速，而實現(xiàn)2035年翻一番目標要求4.5%的最低增速（見圖3）。今年5.0%左右的增速目標，顯然能滿足2025和2035年目標的最低增速要求。

二是能與近三年平均增速銜接。2020-2022年我國實際GDP增速分別為2.2%、8.4%、3.0%，三年平均增速為4.5%。因此，2023年5.0%左右的預期目標，一方面能與過去三年實現(xiàn)平穩(wěn)銜接，另一方面也能與去年3.0%的低增速完成平穩(wěn)過渡。

三是給高質(zhì)量發(fā)展預留空間。對今年GDP增速的預期，去年底疫情期間市場預測均值在5.0%左右甚至以下，但在年初疫情過峰后，市場平均預期水平提高到5.5%左右甚至以上，明顯高于政府工作報告中的目標水平。因此，相對于市場預測均值，今年增速目標相對保守。對于其中原因，我們認為是給高質(zhì)量發(fā)展預留出部分空間。這一點確實在報告中也有所體現(xiàn)，報告指出要“實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長”，“量”和“質(zhì)”目標，“質(zhì)”居前，表明高質(zhì)量發(fā)展是主題，是政府工作的優(yōu)先目標，減“量”是為了更多地提“質(zhì)”。

（三）預計為應對超預期因素預留了部分空間

除了給高質(zhì)量發(fā)展留出空間外，不排除給應對超預期因素留出空間的可能。因為“世界經(jīng)濟和貿(mào)易增長動能減弱”，“外部打壓遏制不斷上升”，加上當前及可預見的未來地緣政治關(guān)系趨于緊張，對于已深度融入全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的我國經(jīng)濟來說，這種擾動是不可避免的，只有大和小的區(qū)別。從今年看，全球發(fā)展環(huán)境對出口的影響是顯而易見的。在國內(nèi)，我國要有效防范化解金融領域、房地產(chǎn)市場和地方政府債務等重大經(jīng)濟金融風險，需在穩(wěn)增長和防風險中取得平衡，也有預留出政策空間的必要性。

三、宏觀政策：適度加力，有效支持高質(zhì)量發(fā)展

對于宏觀政策基調(diào)，報告明確提出“保持政策連續(xù)性針對性，加強各類政策協(xié)調(diào)配合，形成共促高質(zhì)量發(fā)展合力”，基本延續(xù)了中央經(jīng)濟工作會議的表述，但刪除了經(jīng)濟工作會議中“加大宏觀政策調(diào)控力度”的提法，同時增加“保持政策連續(xù)性針對性”內(nèi)容。這表明2023年宏觀政策有望保持連續(xù)性并適度加力，推動經(jīng)濟運行整體好轉(zhuǎn)，但將更加注重精準有效性，加強各類政策的協(xié)調(diào)配合以支持高質(zhì)量發(fā)展。

（一）財政政策：加力提效，增強精準性

一是赤字率和專項債規(guī)模均上調(diào)，財政擴張的力度適度加大、效率提升。其一，2023年赤字率擬按3%安排，較2022年提高0.2個百分點（見圖4）；赤字規(guī)模方面，如果按照7%左右的名義GDP估算，約為3.88萬億元，較2022年增加5100億元左右。這一方面可以保證一定的支出強度，為經(jīng)濟企穩(wěn)回升提供連續(xù)有力的財力支持，如重點做好基層“三�！惫ぷ骱椭С直∪醐h(huán)節(jié)等；另一方面將赤字率控制在3%以內(nèi)，也有利于控制財政風險，保證財政的可持續(xù)性。其二，2023年擬安排地方政府專項債券3.8萬億元，較去年增加1500億元（見圖5），主要用于“十四五”重大工程、城市更新等領域，鼓勵和吸引更多民間資本參與這些項目建設，這既有利于確保政府投資力度不減，又能提升財政資金效率，發(fā)力供給側(cè)改革，并對民間投資起到“四兩撥千斤”的牽引帶動作用。

二是完善稅費優(yōu)惠政策，增強精準性和針對性。報告指出“完善稅費優(yōu)惠政策，對現(xiàn)行減稅降費、退稅緩稅等措施，該延續(xù)的延續(xù)，該優(yōu)化的優(yōu)化”，反映出在綜合考慮助企紓困需要和財政承受能力的情況下，2023減稅降費政策將主要對現(xiàn)有政策進行調(diào)整優(yōu)化，預計減稅降費等規(guī)模將較去年4.2萬億元的水平明顯回落，更加注重精準性和針對性。預計將延續(xù)和優(yōu)化對中小微企業(yè)、個體工商戶以及特困行業(yè)的減稅降費政策支持，讓政策紅利更好惠及市場主體，減輕企業(yè)負擔，增添發(fā)展動力。

（二）貨幣政策：精準有力，支持高質(zhì)量發(fā)展

一是預計貨幣總量保持適度，力度和節(jié)奏跟隨經(jīng)濟形勢變化微調(diào)。一方面，在疫情防控取得重大決定性勝利后的2023年，我國經(jīng)濟運行將整體好轉(zhuǎn)，加上今年GDP增速目標較保守，貨幣總量保持合理適度即可。報告指出，要“保持廣義貨幣供應量和社會融資規(guī)模增速同名義經(jīng)濟增速基本匹配，支持實體經(jīng)濟發(fā)展”，預計2022年M2增速大幅攀升的趨勢或不可持續(xù)，今年M2、社融與名義GDP增速的剪刀差有望收斂（見圖6）。另一方面，預計貨幣政策的節(jié)奏和力度將適時適度調(diào)整，體現(xiàn)針對性。當前國內(nèi)經(jīng)濟仍處于恢復初期，房地產(chǎn)投資和消費恢復力度仍具有一些不確定性，加上出口下行壓力加大，貨幣政策仍需有力，鞏固經(jīng)濟回升勢頭。但貨幣政策也需根據(jù)經(jīng)濟基本面的變化，統(tǒng)籌經(jīng)濟增長和通貨膨脹，適時適度作出優(yōu)化調(diào)整。若經(jīng)濟恢復不及預期，或金融市場流動性持續(xù)偏緊導致銀行放貸意愿下降，不排除未來央行再度降準的可能性；若年內(nèi)經(jīng)濟持續(xù)恢復，貨幣政策將逐步正�；�，降息的必要性降低。如在今年的報告中，刪除了去年報告中的“推動金融機構(gòu)降低實際貸款利率、減少收費，讓廣大市場主體切身感受到融資便利度提升、綜合融資成本實實在在下降”等利率相關(guān)表述。

二是結(jié)構(gòu)性貨幣政策有望繼續(xù)發(fā)力，對小微、綠色、科技等領域保持有力支持。結(jié)構(gòu)性貨幣政策，一方面可以引導低成本資金更多流向需要長期支持的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，對高質(zhì)量發(fā)展形成有力支撐；另一方面能直接刺激信貸需求并發(fā)揮一定的牽引帶動作用，在有效需求不足導致貨幣總量政策效用減弱時，對實體信用擴張形成支撐，有利于短期穩(wěn)增長目標的實現(xiàn)。報告指出“穩(wěn)健的貨幣政策要精準有力”，預計2023年結(jié)構(gòu)性貨幣政策有望繼續(xù)發(fā)力，重點加大對小微企業(yè)、科技創(chuàng)新、綠色低碳等領域的金融支持力度，但其他階段性特征比較明顯的結(jié)構(gòu)性工具，將及時退出，做到有進有退。從目前已出臺的結(jié)構(gòu)性貨幣政策看，多數(shù)工具剩余額度均較為充足（見表1），未來繼續(xù)投放仍有較大空間，預計上述領域的貸款增速有望繼續(xù)保持高增，對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展形成有力支持。

四、2023年重點工作：擴內(nèi)需，優(yōu)供給，提信心，防風險

（一）擴大內(nèi)需：把擴消費擺在優(yōu)先位置，發(fā)揮政府投資有效帶動作用

面對有效需求不足的突出矛盾，報告將“著力擴大國內(nèi)需求”放在八大重點工作的首位，其中把恢復和擴大消費擺在優(yōu)先位置；同時要求“政府投資和政策激勵要有效帶動全社會投資”。在出口面臨較大壓力的情況下，消費和投資兩大國內(nèi)需求將成為今年穩(wěn)增長的重要抓手。

一是恢復和擴大消費被置于優(yōu)先位置，有望成為經(jīng)濟回升的主動力。其一，疫后三年消費持續(xù)遭遇嚴重沖擊，基數(shù)偏低加上居民儲蓄余糧充足，疫情放開后居民消費恢復有空間、有條件、有支撐。如2020-2022年社會消費品零售總額三年平均增長2.6%，增速較2019年回落5.4個百分點（見圖7）；同期國內(nèi)居民儲蓄存款年均增加約12.5萬億元，為疫情前五年年均增幅的1.9倍左右（見圖8）。其二，2023年三駕馬車中，出口對經(jīng)濟大概率由支撐轉(zhuǎn)為拖累（見圖7），加上房地產(chǎn)市場由增量時代轉(zhuǎn)向存量時代，地產(chǎn)需求難以維持以往的高速增長，消費將成為擴大需求的重要抓手。其三，我國消費占GDP的比重長期超過50%，歷史上多數(shù)經(jīng)濟體發(fā)展到一定階段后，消費也成為長期驅(qū)動經(jīng)濟增長的重要內(nèi)生動能，因此把擴大消費擺在優(yōu)先位置，也是實現(xiàn)2035年達到中等發(fā)達國家目標的必然要求。

對于如何恢復和擴大消費，報告提出“多渠道增加城鄉(xiāng)居民收入”，“穩(wěn)定大宗消費，推動生活服務消費恢復”。對此我們理解有二：一方面，消費是收入的函數(shù)，多渠道增加城鄉(xiāng)居民收入，可以從源頭上擴大有收入依托的消費需求，有利于消費需求的持續(xù)穩(wěn)定增長。另一方面，對于擴消費的發(fā)力方向，疫后消費場景放開，生活服務消費恢復空間最大，是重點支持領域；同時促消費政策有望繼續(xù)在汽車、家電等領域加力，保證上述大宗消費需求的穩(wěn)定。

二是充分發(fā)揮政府投資有效帶動作用，提振全社會投資需求。一方面，當前我國市場自發(fā)性需求仍有所不足，政府投資需保持一定的增速，起到短期熨平經(jīng)濟周期性波動和長期優(yōu)化供給的作用。政府投資要在打基礎、利長遠、補短板、調(diào)結(jié)構(gòu)上加大力度，如報告指出“加快實施‘十四五’重大工程，實施城市更新行動，促進區(qū)域優(yōu)勢互補、各展其長”。另一方面，面對民間投資預期較弱，政府投資可以起到有效引導作用，加上政策激勵，可以起到“鼓勵和吸引更多民間資本參與國家重大工程和補短板項目建設，激發(fā)民間投資活力”作用。

（二）優(yōu)化供給：聚焦科技創(chuàng)新和數(shù)字賦能，加快建設現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系

面對外部打壓遏制不斷上升、國內(nèi)科技創(chuàng)新能力還不強的局面，“加快建設現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系”被置于重點工作第二，體現(xiàn)出在擴大內(nèi)需的同時，從供給側(cè)推動生產(chǎn)函數(shù)變革，塑造新的競爭優(yōu)勢，也已成為當務之急。報告同時指出了三個重要發(fā)力點：

一是完善新型舉國體制，推進關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)。面對外部脫鉤斷鏈的挑戰(zhàn)，科技創(chuàng)新對中國來說不僅是發(fā)展問題，更是生存問題，因此報告強調(diào)“科技政策要聚焦自立自強”，完善新型舉國體制支持科技創(chuàng)新。一方面發(fā)揮好政府在關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)中的組織作用，圍繞制造業(yè)重點產(chǎn)業(yè)鏈，集中優(yōu)質(zhì)資源合力推進關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)。預計基礎軟件、核心硬件、基礎原材料等突出短板和“卡脖子”領域的投資有望明顯加快。另一方面突出企業(yè)科技創(chuàng)新主體地位，更加強調(diào)推動企業(yè)向基礎研究、應用基礎研究等創(chuàng)新鏈前端延伸。預計在政策上將全方位加大對科技創(chuàng)新企業(yè)主體的支持力度。

二是大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)賦能。近年來數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展速度之快、輻射范圍之廣、影響程度之深前所未有，正在成為重組全球要素資源、重塑全球經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、改變?nèi)�球競爭格局的關(guān)鍵力量。大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，一方面有利于鞏固我國在數(shù)字領域的領先優(yōu)勢，把握住新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革新機遇。如我國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模已連續(xù)多年穩(wěn)居世界第二，2021占GDP比重升至39.8%，未來該占比有望進一步提升。另一方面，我國傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在制造業(yè)中占比超過80%，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，著力提升高端化、智能化、綠色化水平，將帶來巨大的投資空間，為當期經(jīng)濟增長提供動力來源，還可以賦能傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)，提高其生產(chǎn)效率。

三是支持平臺經(jīng)濟發(fā)展，發(fā)揮其帶動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、拓展消費市場等作用。報告明確提出“提升常態(tài)化監(jiān)管水平，支持平臺經(jīng)濟發(fā)展”，標志著對平臺經(jīng)濟的監(jiān)管政策開始走向常態(tài)化，并由過去的強監(jiān)管階段、規(guī)范發(fā)展階段向支持階段發(fā)展（見圖9）。預計平臺經(jīng)濟將在引領發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)、國際競爭中大顯身手，未來發(fā)展有望提速。在創(chuàng)造就業(yè)方面，平臺經(jīng)濟已經(jīng)在促進就業(yè)尤其是吸納青年就業(yè)方面發(fā)揮著重要作用，今年政府工作報告“把促進青年特別是高校畢業(yè)生就業(yè)工作擺在更加突出的位置”，支持平臺經(jīng)濟發(fā)展將為實現(xiàn)就業(yè)目標提供有力支撐。在引領發(fā)展、打造大國核心競爭力方面，也需大力支持平臺經(jīng)濟發(fā)展。如截止2022年9月末，美國、中國估值超過10億美元的獨角獸公司數(shù)量排名全球前二名，但從新增數(shù)量看，受貿(mào)易摩擦和強監(jiān)管等綜合影響，2018年以來中美差距已經(jīng)顯著拉大，中國需加大追趕力度。

（三）提振信心：切實落實兩個毫不動搖，大力提振民企、外企信心

面對民間投資和民營企業(yè)預期不穩(wěn)的突出問題（見圖10-11），報告提出“用真招實策提振市場預期和信心”，與中央經(jīng)濟工作會議“2023年經(jīng)濟工作千頭萬緒，要從戰(zhàn)略全局出發(fā)，從改善社會心理預期、提振發(fā)展信心入手，綱舉目張做好工作”的表述一脈相承。報告主要從兩方面發(fā)力來提振信心。

一是堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，切實落實“兩個毫不動搖”。一方面鼓勵支持民營經(jīng)濟和民營企業(yè)發(fā)展壯大。具體舉措包括：1）構(gòu)建親清政商關(guān)系，推動民營企業(yè)行政事務性成本大幅下降；2）進一步放開民營企業(yè)市場準入，為各類所有制企業(yè)創(chuàng)造公平競爭、競相發(fā)展的環(huán)境；3）貨幣、產(chǎn)業(yè)、科技等各類政策將適度向民營企業(yè)傾斜，支持各類優(yōu)質(zhì)資源更多流向民營經(jīng)濟。另一方面深化國資國企改革，提高國企核心競爭力：1）堅持分類改革方向，處理好國企經(jīng)濟責任和社會責任關(guān)系，以市場化方式推進國企整合重組，打造一批創(chuàng)新型國有企業(yè)；2）完善中國特色國有企業(yè)現(xiàn)代公司治理，真正按市場化機制運營，加快建設世界一流企業(yè)。

二是穩(wěn)步擴大制度型開放，更大力度吸引和利用外資。當前我國制造業(yè)最終產(chǎn)品中用于出口的比重在4成左右，加上外資是“雙循環(huán)”的天然載體，對激活國內(nèi)市場創(chuàng)新活力具有重要意義。因此，在逆全球化思潮抬頭的背景下，要大力提振外資信心，更大力度吸引和利用外資。主要措施包括：1）主動對照相關(guān)規(guī)則、規(guī)制、管理、標準，穩(wěn)步擴大制度型開放，特別是要加大現(xiàn)代服務業(yè)領域開放力度，暢通外資進入的制度保障；2）做好外資企業(yè)服務工作，通過打造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境，增強對外資外貿(mào)的吸引力。

（四）防范風險：深化金融改革、化解地產(chǎn)風險、嚴控隱債規(guī)模

與2022年政府工作報告相比，今年政府工作報告將“有效防范化解重大經(jīng)濟金融風險”單獨作為一項重點工作，反映出2023年經(jīng)濟工作要兼顧穩(wěn)增長和防風險，對防風險的重視程度有所增加。

一是深化金融體制改革，壓實各方責任，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風險的形成。當前我國需防范化解的重大經(jīng)濟金融風險，包括金融風險、房地產(chǎn)風險和地方政府債務風險。在三大類風險排序上，與去年底中央經(jīng)濟工作會議表述不同的是，今年的政府工作報告將金融風險提至首位。其中主要原因在于，金融機構(gòu)是社會資金流動的主要載體，當前房地產(chǎn)、地方政府、城投平臺債務等各類風險交織，最終都會向金融體系傳導，容易引發(fā)區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風險。報告指出要“深化金融體制改革，完善金融監(jiān)管，壓實各方責任”，表明金融體制改制將是防范化解金融風險的主要抓手，預計未來金融機構(gòu)改革將明顯提速，高風險金融機構(gòu)的處置力度也將加大，金融行業(yè)的兼并重組會有所增加。

二是繼續(xù)防范化解房地產(chǎn)風險，促進行業(yè)平穩(wěn)發(fā)展。房地產(chǎn)經(jīng)濟體量大、上下游產(chǎn)業(yè)鏈長、涉及面廣，對經(jīng)濟增長、就業(yè)、財稅收入、居民財富、金融穩(wěn)定都具有重大影響，為防止房地產(chǎn)風險向財政風險、金融風險轉(zhuǎn)化，必須繼續(xù)多措并舉，促進房地產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)發(fā)展。報告指出要“有效防范化解優(yōu)質(zhì)頭部房企風險，改善資產(chǎn)負債狀況，防止無序擴張”，這一方面反映出優(yōu)質(zhì)頭部房企的合理融資需求將繼續(xù)得到滿足，相關(guān)風險也仍將整體趨于緩解；另一方面也同時強調(diào)要“防止無序擴張”，意味著監(jiān)管部門將處理好防范系統(tǒng)性風險過程中的道德風險問題，不會允許房企重回“高負債、高杠桿、高周轉(zhuǎn)”的發(fā)展老路，而是支持其向新發(fā)展模式平穩(wěn)過渡。

三是預計隱性債務嚴監(jiān)管態(tài)勢仍將延續(xù)，以遏制增量、化解存量。報告提出“防范化解地方政府債務風險，優(yōu)化債務期限結(jié)構(gòu)，降低利息負擔，遏制增量、化解存量”，透露出兩點信號：第一，2023年化解存量隱性債務的力度有望加大。部分高成本、短期限隱性債務將通過債務重組、貸款置換非標、債務展期等方式優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)、降低利息負擔，防止大面積違約發(fā)生；第二，報告繼續(xù)強調(diào)“遏制增量”，意味著2023年城投平臺新增融資或延續(xù)收縮態(tài)勢，同時城投平臺市場化轉(zhuǎn)型有望提速。

（五）綠色轉(zhuǎn)型：深入推進污染防治，推動重點領域節(jié)能降碳

報告指出，“深入推進環(huán)境污染防治...推動重點領域節(jié)能降碳，持續(xù)打好藍天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)”，表明污染防治、重點領域節(jié)能降碳仍是開展綠色轉(zhuǎn)型的兩大重點。

一是單位GDP能耗調(diào)降壓力大，將重點控制化石能源消費。預計今年單位GDP能耗調(diào)降壓力將明顯加大。報告提出要“單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗繼續(xù)下降”，未設定具體定量目標，但根據(jù)“十四五”規(guī)劃設定2025年單位GDP能耗比2020年下降13.5%的目標，在2021、2022年分別下降2.7%、0.1%的情況下，2023-25年單位GDP能耗年均降幅要達到3.81%，遠高于前兩年，也超過2017年以來的降幅（見圖12）。為降低單位GDP能耗，報告明確指出要“重點控制化石能源消費”。預計未來我國化石能源消費占比將加快回落，如2022年化石能源消費量占能源消費總量的比重為82.5%，較上年降低0.8個百分點，但比重還是處于很高位置（見圖13）。為實現(xiàn)“雙碳”目標，下降空間仍然很大。

二是深入推進環(huán)境污染防治。在生態(tài)環(huán)境改善方面，政府工作報告的表述由2022年的“加強生態(tài)環(huán)境綜合治理”轉(zhuǎn)變?yōu)榻衲甑摹吧钊胪七M環(huán)境污染治理”，這表明持續(xù)、深入推進減污、治理生態(tài)環(huán)境是今年的重要任務。報告指出要“持續(xù)實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程”，根據(jù)國家林業(yè)和草原局文件，我國將重點推進青藏高原生態(tài)屏障區(qū)、黃河重點生態(tài)區(qū)、長江重點生態(tài)區(qū)等生態(tài)保護修復重大工程。

三是推動能源低碳轉(zhuǎn)型，推進重點領域節(jié)能降碳。一是推進煤炭清潔高效利用和技術(shù)研發(fā)，推動能源低碳轉(zhuǎn)型。雖然近十年來我國煤炭消費量比重持續(xù)下降，但煤炭仍然是我國的主體能源，占比仍維持在50%以上（見圖13），短期內(nèi)煤炭作為我國主要能源的地位難以改變，所以報告繼續(xù)強調(diào)要推進煤炭清潔高效利用和技術(shù)研發(fā)，同時要加快建設新型能源體系。二是推進重點領域節(jié)能降碳。報告提出“推進資源節(jié)約集約利用，推動重點領域節(jié)能降碳”，預計未來高耗能的鋼鐵、有色、石化、化工、建材等重點行業(yè)的設備更新改造有望加速，盡快實現(xiàn)節(jié)能降碳和綠色轉(zhuǎn)型。

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