證券時(shí)報(bào)記者 郭博昊 賀覺(jué)淵
健全地方稅體系，既是完善現(xiàn)代稅收制度的必然要求，也是緩解地方財(cái)政收支矛盾的現(xiàn)實(shí)需要。消費(fèi)稅作為我國(guó)稅收體系中的重要稅種，兼具調(diào)節(jié)稅負(fù)與消費(fèi)的雙重功能，是財(cái)稅體制改革中不可忽視的環(huán)節(jié)。近年來(lái)，“后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方”的消費(fèi)稅改革方向已經(jīng)得到財(cái)政部多次確認(rèn)，也備受市場(chǎng)期待。
新一輪財(cái)稅體制改革腳步臨近，受訪專(zhuān)家向證券時(shí)報(bào)記者指出，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，消費(fèi)稅應(yīng)成為新一輪地方稅體系改革的“排頭兵”，拓展地方收入來(lái)源，引導(dǎo)地方改善消費(fèi)環(huán)境。在具體操作上，以確保中央與地方既有財(cái)力格局穩(wěn)定為前提，重新劃分消費(fèi)稅的中央與地方收入分配比例。改革必然伴隨挑戰(zhàn)，可采取適度擴(kuò)大征收范圍或更大程度的差異化稅率予以應(yīng)對(duì)。
拓收入、促消費(fèi)
消費(fèi)稅改革紅利多
不同于其他稅種，消費(fèi)稅的改革方向早已敲定。2019年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），將“后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方”列為主要改革措施。
改革未曾止步。2021年，“十四五”規(guī)劃綱要對(duì)消費(fèi)稅改革提出“調(diào)整優(yōu)化消費(fèi)稅征收范圍和稅率，推進(jìn)征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方”的明確要求�！斑@進(jìn)一步明確了消費(fèi)稅改革的重點(diǎn)領(lǐng)域是強(qiáng)化消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)職能，充實(shí)地方財(cái)力�！敝袊�(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員張德勇對(duì)記者說(shuō)。
消費(fèi)稅已是我國(guó)主要稅收收入項(xiàng)目之一。過(guò)去一年，國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅規(guī)模超1.6萬(wàn)億元，占全年稅收收入約16.8%。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院副教授孫鯤鵬對(duì)記者說(shuō)，消費(fèi)稅收入下劃至地方將緩解地方財(cái)政收支緊平衡的問(wèn)題。如果在當(dāng)前消費(fèi)稅收入基礎(chǔ)上直接下劃50%，預(yù)計(jì)將為地方帶來(lái)約8000億元的收入。
拓展地方收入來(lái)源的同時(shí)，受訪專(zhuān)家同樣看好消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移對(duì)地方消費(fèi)環(huán)境的改善。
長(zhǎng)期以來(lái)，消費(fèi)稅主要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，客觀上造成了地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過(guò)程中“重生產(chǎn)、輕消費(fèi)”的目標(biāo)導(dǎo)向。中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授代志新在接受記者采訪時(shí)指出，如果將消費(fèi)稅的稅源歸屬?gòu)纳a(chǎn)地轉(zhuǎn)向消費(fèi)地，消費(fèi)稅納稅地也會(huì)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，對(duì)消費(fèi)可能有一定的激勵(lì)。
在他看來(lái)，健全地方稅體系是撬動(dòng)政府間財(cái)政關(guān)系改革、優(yōu)化國(guó)家治理結(jié)構(gòu)、提高國(guó)家能力的關(guān)鍵所在�！熬哂姓{(diào)節(jié)稅負(fù)與消費(fèi)功能的消費(fèi)稅應(yīng)成為新一輪地方稅體系改革的‘排頭兵’�！�
分配存量與增量成關(guān)鍵
自1994年開(kāi)征以來(lái)，消費(fèi)稅經(jīng)歷數(shù)次重大制度調(diào)整，稅目已演化為15個(gè)。盡管改革大方向明確，但多位受訪專(zhuān)家同時(shí)提醒，開(kāi)展消費(fèi)稅改革應(yīng)基于穩(wěn)妥實(shí)施原則，從成熟的科目入手開(kāi)展試點(diǎn)，并盡可能減少負(fù)外部性。
對(duì)于如何推進(jìn)消費(fèi)稅改革，《方案》曾提出先對(duì)高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實(shí)施改革。相較于作為消費(fèi)稅收入主要來(lái)源的“煙酒油車(chē)”，高檔手表、貴重首飾等具有奢侈品特征的非生活必需品在消費(fèi)稅收入中占比較小，雖對(duì)改善地方財(cái)力的實(shí)際意義不大，但作為改革試點(diǎn)，其好處是對(duì)政府與市場(chǎng)的影響可控。
代志新強(qiáng)調(diào)，本質(zhì)上，消費(fèi)稅具有很強(qiáng)的中央稅屬性，不宜將大多數(shù)商品的征收環(huán)節(jié)后移。未來(lái)推進(jìn)消費(fèi)稅改革，應(yīng)側(cè)重于重新劃分消費(fèi)稅的央地稅收分成比例。
在收入分配原則上，《方案》曾要求“存量部分核定基數(shù)，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方”。受訪專(zhuān)家也認(rèn)為，開(kāi)展改革首先要確保中央與地方既有財(cái)力格局穩(wěn)定。
上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長(zhǎng)田志偉告訴記者，消費(fèi)稅本來(lái)是中央稅，“中央�；�、地方拿增量”的分配方式可以規(guī)避改革對(duì)中央財(cái)力造成影響，預(yù)計(jì)各地消費(fèi)稅收入的“存量”與“增量”會(huì)按照不同比例分配。
在具體操作上，代志新認(rèn)為，可以借鑒1994年的“兩稅”返還（增值稅和消費(fèi)稅稅收返還）制度安排，地方上劃消費(fèi)稅收入，由中央給予消費(fèi)稅稅收返還，返還額以各地上劃的消費(fèi)稅收入增長(zhǎng)率為基礎(chǔ)逐年遞增。
采取差異化稅率適應(yīng)改革
消費(fèi)稅改革不僅事關(guān)中央與地方財(cái)力分配再調(diào)整，還伴隨著行業(yè)內(nèi)部稅負(fù)與地方稅基的調(diào)整，面臨多維度考驗(yàn)。
上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院副教授、財(cái)稅法研究中心副主任王樺宇向記者指出，消費(fèi)稅若在批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，各個(gè)地方實(shí)際征收到的消費(fèi)稅收入與各地人口規(guī)模、消費(fèi)習(xí)慣等密切相關(guān)。從規(guī)模上看，東部地區(qū)新獲得的財(cái)政收入會(huì)更多一些；而從稅收基數(shù)來(lái)看，消費(fèi)稅改革后東北地區(qū)和中西部地區(qū)的財(cái)政收入增長(zhǎng)率會(huì)更高。
按照中銀證券研報(bào)分析，假設(shè)消費(fèi)稅改革中全部稅種征收環(huán)節(jié)后移，并按50%比例下劃地方，將分別增加?xùn)|、中、西、東北地區(qū)省份稅收收入3308億元、1560億元、1593億元、500億元。
多位受訪高校學(xué)者主要擔(dān)心當(dāng)前稅收征管機(jī)制適配性不足、易引發(fā)橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)等潛在問(wèn)題。代志新指出，為爭(zhēng)奪稅源，地方政府或采取減免稅款與財(cái)政返還等方式壓低消費(fèi)稅實(shí)際稅率；同時(shí)，征收后移還會(huì)導(dǎo)致部分消費(fèi)稅稅基分布不均，引發(fā)新的財(cái)政橫向不平衡的問(wèn)題。
市場(chǎng)機(jī)構(gòu)更加關(guān)注征收環(huán)節(jié)的調(diào)整對(duì)相關(guān)行業(yè)的影響。浙商證券(601878)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李超指出，從理論上推演，征稅環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)變使得消費(fèi)稅負(fù)擔(dān)主體發(fā)生變化，消費(fèi)稅與附加稅費(fèi)的計(jì)稅基礎(chǔ)亦會(huì)改變，因此生產(chǎn)企業(yè)及經(jīng)銷(xiāo)商之間的定價(jià)政策和他們之間的合同條款可能需要重新制定，相應(yīng)的出廠價(jià)格亦需重新考量；由于價(jià)格發(fā)生變化，生產(chǎn)廠家的激勵(lì)政策或促銷(xiāo)政策亦需考慮進(jìn)行調(diào)整。
為適應(yīng)改革帶來(lái)的一系列挑戰(zhàn)，受訪專(zhuān)家建議，適度擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍，對(duì)目前尚未納入征收范圍的或者稅率較低的某些奢侈品進(jìn)行征收或者提高稅率；同時(shí)，保持煙、酒、成品油、乘用車(chē)等在當(dāng)前消費(fèi)稅中占比較大商品的稅率基本穩(wěn)定。
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