林小昭

　　經(jīng)濟發(fā)展進入到轉(zhuǎn)型升級新階段后，中心城市的帶動引領(lǐng)作用日益凸顯。

　　日前，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務》（下稱《任務》）�！度蝿铡窂目傮w要求、加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局形態(tài)、推動城市高質(zhì)量發(fā)展、加快推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、組織實施6個方面，提出了22條新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務。

　　對于業(yè)內(nèi)廣泛關(guān)注的城市落戶問題，《任務》指出，按照尊重意愿、自主選擇原則，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點，兼顧高校和職業(yè)院校畢業(yè)生、城市間轉(zhuǎn)移就業(yè)人員，加大非戶籍人口在城市落戶推進力度，推動未落戶城鎮(zhèn)的常住人口平等享有基本公共服務。

　　中原地產(chǎn)首席市場分析師張大偉對第一財經(jīng)記者表示，一些城市放開放寬落戶，有利于加速推進戶籍人口城鎮(zhèn)化，加速這些城市的經(jīng)濟社會發(fā)展。

　　《任務》稱，要按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、分工協(xié)作、以大帶小的原則，立足資源環(huán)境承載能力，推動城市群和都市圈健康發(fā)展，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間格局。

　　一些城市落戶限制將放開

　　《任務》稱，繼續(xù)加大戶籍制度改革力度，在此前城區(qū)常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮(zhèn)已陸續(xù)取消落戶限制的基礎(chǔ)上，城區(qū)常住人口100萬~300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制；城區(qū)常住人口300萬~500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制。超大特大城市要調(diào)整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規(guī)模、精簡積分項目，確保社保繳納年限和居住年限分數(shù)占主要比例。

　　據(jù)2014年11月國務院發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》，城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市；城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市。城區(qū)常住人口100萬以上500萬以下的城市為大城市，其中300萬以上500萬以下的城市為Ⅰ型大城市，100萬以上300萬以下的城市為Ⅱ型大城市。

　　而《2017年城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》顯示，目前城區(qū)人口超過500萬的城市有13座，除了北上廣深這四個超大城市，還有天津、重慶、武漢、成都、南京、鄭州、杭州、沈陽、長沙為特大城市。

　　也就是說，未來除了上述13個城市外，其他城市都將全面放開放寬落戶限制。

　　多位受訪人士認為，二線城市全面放開落戶限制，對加快新型城鎮(zhèn)化具有重要意義。在京滬等超大城市控制人口規(guī)模、中小城市吸引力又不夠的情況下，二線城市將成為落戶的重要方向。

　　陜西省城市經(jīng)濟文化研究會會長張寶通對第一財經(jīng)表示，城市的發(fā)展并不是大中小城市齊步走。在京滬等超大城市出現(xiàn)大城市病、生活成本高昂，中小城市吸引力又不夠的情況下，二線城市尤其是省會城市正迎來城市發(fā)展的黃金期。通過放開落戶、引進人才，實現(xiàn)做大做強的目標，進而帶動全省發(fā)展。

　　廣東體改研究會副會長彭澎對第一財經(jīng)分析，去年底以來，整體落戶門檻有很大的放寬放松。一方面是因為現(xiàn)在突出強調(diào)中心大城市帶動都市圈、城市群進而帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的作用；另一方面，現(xiàn)在不光需要吸引人才，也要吸引勞動力。畢竟城市發(fā)展，不能只有大學生，也要有很多一線工人和服務業(yè)人員。

　　事實上，不僅是這些Ⅰ型大城市，大多數(shù)的特大城市乃至廣州深圳這樣的超大城市也在放開放寬落戶限制。

　　1月11日，廣州市發(fā)改委聯(lián)合廣州市人社局、市來穗人員局及市公安局共同發(fā)布了廣州市新一輪遷入戶政策體系，其中一條稱，本科以上且不超過40歲即可落戶。4月3日，杭州發(fā)布《關(guān)于貫徹落實穩(wěn)企業(yè)穩(wěn)增長促進實體經(jīng)濟發(fā)展政策舉措的通知》稱，全日制大學�？萍耙陨先瞬旁诤脊ぷ鞑⒗U納社保的，可直接落戶。

　　以超大、特大城市為中心打造都市圈

　　《任務》要求，要推動大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。超大特大城市要立足城市功能定位、防止無序蔓延，合理疏解中心城區(qū)非核心功能，推動產(chǎn)業(yè)和人口向一小時交通圈地區(qū)擴散。大城市要提高精細化管理水平，增強要素集聚、高端服務和科技創(chuàng)新能力，發(fā)揮規(guī)模效應和輻射帶動作用。

　　第一財經(jīng)記者了解到，超大城市、特大城市合理疏解非核心功能，推動產(chǎn)業(yè)和人口向一小時交通圈地區(qū)擴散，主要的原因是一些大城市尤其是超大城市中心城區(qū)人口過多，出現(xiàn)了交通擁堵等大城市病，因此要合理疏解非核心功能。

　　另一方面，隨著城市發(fā)展，中心大城市與周邊地區(qū)的聯(lián)系日趨緊密，并形成大都市圈，進而引領(lǐng)帶動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。國家發(fā)改委2月21日發(fā)布的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》稱，都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。

　　業(yè)內(nèi)人士認為，超大特大城市是都市圈發(fā)展的中心，推動超大特大城市產(chǎn)業(yè)和人口向一小時交通圈地區(qū)擴散，也是為了加快形成大都市圈，讓這些城市更好地發(fā)揮好中心引領(lǐng)帶動作用。

　　因此，這些城市所在的都市圈，正是我國當前重點建設(shè)發(fā)展的都市圈。

　　華南城市研究會會長、暨南大學教授胡剛對第一財經(jīng)分析，現(xiàn)在超大特大城市發(fā)展較快，輻射范圍早已超過自身的行政邊界。在行政區(qū)劃調(diào)整比較復雜的情況下，通過打造都市圈，可以突破行政區(qū)劃壁壘，在不改變行政區(qū)劃的前提下，把周邊地區(qū)納入到中心城市一起發(fā)展。這相當于中心大城市的延伸和擴大，讓中心城市和周邊地區(qū)實現(xiàn)共贏。

　　《任務》指出，要培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈。實施《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》，落實重點任務部門分工。指導有關(guān)地方編制實施都市圈發(fā)展規(guī)劃或重點領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃。探索建立中心城市牽頭的都市圈發(fā)展協(xié)調(diào)推進機制。加快推進都市圈交通基礎(chǔ)設(shè)施一體化規(guī)劃建設(shè)。支持建設(shè)一體化發(fā)展和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)。推動構(gòu)建都市圈互利共贏的稅收分享機制和征管協(xié)調(diào)機制。

　　產(chǎn)業(yè)合理梯度分配

　　《任務》指出，大城市要提高精細化管理水平，增強要素集聚、高端服務和科技創(chuàng)新能力，發(fā)揮規(guī)模效應和輻射帶動作用。要堅持以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展，推動一些中心城市地區(qū)加快工業(yè)化城鎮(zhèn)化，增強中心城市輻射帶動力，形成高質(zhì)量發(fā)展的重要助推力。

　　中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員牛鳳瑞對第一財經(jīng)表示，突出中心城市的帶動引領(lǐng)作用，更符合經(jīng)濟發(fā)展客觀規(guī)律和城市化發(fā)展規(guī)律。城市規(guī)模與輻射帶動能力成正比，城市發(fā)展一開始以集聚資源、極化為主，沒有集聚就沒有帶動輻射能力。

　　牛鳳瑞說，通過支持一些核心重點城市率先發(fā)展，帶動周邊地區(qū)發(fā)展，有利于提升我國經(jīng)濟發(fā)展的整體競爭力，實現(xiàn)社會生產(chǎn)力優(yōu)化布局，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。

　　有業(yè)內(nèi)人士認為，通過中心城市帶動都市圈、城市群和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的一個關(guān)鍵，是產(chǎn)業(yè)的合理梯度布局。

　　《任務》強調(diào)，要分類引導城市產(chǎn)業(yè)布局。以提升城市產(chǎn)業(yè)競爭力和人口吸引力為導向，健全有利于區(qū)域間制造業(yè)協(xié)同發(fā)展的體制機制，引導城市政府科學確定產(chǎn)業(yè)定位和城際經(jīng)濟合作模式，避免同質(zhì)化競爭。

　　“要引導大城市產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展，發(fā)揮在產(chǎn)業(yè)選擇和人才引進上的優(yōu)勢，提升經(jīng)濟密度、強化創(chuàng)新驅(qū)動、做優(yōu)產(chǎn)業(yè)集群，形成以高端制造業(yè)、生產(chǎn)性服務業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。引導中小城市夯實制造業(yè)基礎(chǔ)，發(fā)揮要素成本低的優(yōu)勢，增強承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能力，推動制造業(yè)特色化差異化發(fā)展，形成以先進制造業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)�！薄度蝿铡贩Q。

　　以上海都市圈為例，作為龍頭城市，上海與周邊城市之間的產(chǎn)業(yè)存在很強的互補性，上海擁有高度發(fā)達的現(xiàn)代服務業(yè)，而周邊地區(qū)的制造業(yè)十分發(fā)達。目前，研發(fā)、設(shè)計、營銷環(huán)節(jié)在上海，而制造生產(chǎn)環(huán)節(jié)在周邊城市，已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。

　　胡剛說，中心大都市通過往高端服務業(yè)、高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展，比較成熟的制造業(yè)則往外拓展，放到周邊地區(qū)，并形成合理分工、互補的產(chǎn)業(yè)鏈。